Аэропорты требуют инвестиций: как ГЧП поможет привлечь деньги в авиаотрасль

Михаил Ермилов

НЭО Центр



2020 год стал вызовом практически для всех отраслей экономики России, и авиация не стала исключением. Несмотря на кризис авиаперевозок, в прошлом году разгорелась борьба потенциальных инвесторов за несколько региональных аэропортов – Благовещенска, Магадана, Южно-Сахалинска. О проблемах и возможных направлениях применения ГЧП в аэропортовой отрасли рассказал партнер компании «НЭО Центр» Михаил Ермилов.

Пандемия COVID-19 погрузила всю мировую авиацию в глубокий кризис. Перспективы ее восстановления не ясны, а убытки исчисляются миллиардами долларов. Последствия «закрытых границ» ощутила на себе сполна и российская авиаотрасль — ущерб отечественных перевозчиков оценивается в 70 млрд руб. Что касается непосредственно аэропортовой отрасли, то, конечно, облегчение режима самоизоляции привело к временному восстановлению пассажиропотоков в июле-сентябре 2020 года. Однако к сентябрю количественные показатели все равно составляли не более 72–73% в сравнении с аналогичным периодом 2019 года. К осени ситуация ухудшилась: по данным InfraOne Research, в октябре загрузка аэропортов составила менее 70%, в ноябре — менее 60%.

В России восстановление отрасли должно происходить темпами, опережающими общемировые, и возможности для этого есть. Практика показывает, что восстановление перевозок начинается именно с внутреннего рынка, когда авиакомпании должны развивать новые и существующие маршруты, чтобы покрыть убытки по закрытому международному направлению. Поэтому, с одной точки зрения, мировой локдаун сыграл благоприятную роль. Огромная территория, разброс административных центров, рост спроса на внутренний туризм – точки превосходства внутрироссийских перевозок в сравнении с внутренними авиаперевозками других стран. И для осуществления этих перевозок нужная современная и эффективная аэропортовая инфраструктура внутри страны, которая в результате даст мультипликативный эффект для смежных отраслей.

Напомню, что глобально планы государства на развитие транспортной инфраструктуры отражены в Комплексном плане развития магистральной инфраструктуры (КПМИ). План был сформирован в «допандемийный период» нашей экономики, его завершение было назначено на 2024 год, однако сложившаяся ситуация вынудила правительство сместить срок на 2030 год и внести изменения, которые, надеюсь, мы в скором времени увидим.

В текущей версии КПМИ предусматривает реконструкцию инфраструктуры региональных аэропортов, а также расширение сети межрегиональных регулярных пассажирских авиационных маршрутов, минуя Москву. По данным на 2019 год, потребность в инвестициях в 27 проектов по развитию региональных аэропортов оценивалась в 174,7 млрд руб., из которых на бюджетные средства приходится 88 млрд руб., оставшиеся — частные инвестиции. Можно утверждать, что государство рассчитывает на привлечение частных вложений в размере около 100 млрд руб. Если планы правительства останутся в силе после поправок КМПИ, то основным механизмом реализации этих проектов должно стать государственно-частное партнерство.

Реализация проектов по развитию региональных аэропортов с использованием механизмов ГЧП решает сразу несколько проблем. С одной стороны, восполнение недостающего в госбюджете объема финансовых инвестиций, с другой, решение «кадрового» вопроса в регионах. Ведь основными игроками являются профильные участники рынка, понимающие процессы функционирования аэропортовой инфраструктуры, что зачастую замещает недостающие компетенции на местах. Кроме того, профильные игроки уже накопили успешный опыт реализации подобных проектов, что, в свою очередь, позволяет минимизировать возможные риски.

ГЧП для экстренных случаев

Российский рынок ГЧП в аэропортовой отрасли еще только развивается, хотя первое соглашение о ГЧП в отрасли было заключено еще в 2009 году в отношении аэропорта Пулково. Сейчас в России, по данным платформы «РОСИНФРА», реализуется порядка 13 аэропортовых проектов в форме концессий, инвестиционных соглашений, соглашений о ГЧП и других форм партнерства. За более чем 10-летнюю историю на рынке сформировались свои лидеры. Но, как и в любой другой отрасли, рынок ГЧП в авиации имеет ряд проблемных и болезненных вопросов.

Помимо прочего, иногда государство использует механизм ГЧП в экстраординарных ситуациях: когда происходит что-то, что не было запланировано на начальных этапах проекта, изначально реализуемого без применения инструментов ГЧП. В качестве примера можно привести строительство аэровокзала в аэропорту Южно-Сахалинска. Изначально проект планировалось реализовать только за счет собственных сил и государственных средств. Однако в процессе строительства график работ не соблюдался, а бюджет вырос чуть ли не вдвое - с 6,7 до 11,8 млрд руб. В итоге регион принял решение расторгнуть контракт с подрядчиком и привлечь профессионального участника рынка, чтобы он достроил объект на свои средства. Таким образом, в рассматриваемом случае к механизму ГЧП прибегли лишь как экстренному решению проблемы, порожденной ошибками в реализации проекта.

Структурирование проекта ГЧП — длительный и сложный процесс. При этом каждый из проектов сугубо индивидуален, а судебная практика в этой отрасли начала складываться не так давно. Поэтому нередко на практике от подходов регуляторов зависит дальнейшая судьба проектов, сроки их реализации. В качестве примера рассмотрим проект по реконструкции терминала аэропорта Благовещенска. На старте проект столкнулся с некоторыми проблемами, которые как раз и обусловлены индивидуальностью каждого ГЧП-проекта и малой практикой их реализации в нашей стране. Результаты конкурса были отменены по причине жалоб некоторых из участников в ФАС, которая сочла жалобу от участника на критерии конкурса обоснованной. В то же самое время в другом производстве (дело «об интервальных значениях», № А66-12967/2009) по подобной ситуации суд решил, что, если участник принял участие в конкурсе, значит с критериями согласен. То есть в идентичных ситуациях государственные органы принимают противоположные решения, что снова говорит о несовершенстве подходов к реализации ГЧП-проектов. В случае с аэропортом Благовещенска это привело к затягиванию процесса.

При этом ГЧП в российской авиаотрасли может развиваться по двум направлениям. В первом случае в качестве частных инвесторов выступают профессиональные игроки рынка, такие как «Новапорт», «Аэропорты регионов», «Аэродинамика» (ранее «Базэл Аэро») и др., которых, конечно же, интересует потенциальная прибыль от реализации и эксплуатации объекта.

В втором случае, выгодном для менее перспективных аэропортов (внутрирегиональных и межрегиональных), инвесторами объектов выступают крупные предприятия, локализующие свои площадки в данных регионах, но испытывающие сложности или ограничения для собственного роста по причине слаборазвитой авиационной инфраструктуры. Уже есть несколько примеров успешных проектов. Один из них — модернизация аэропорта Бодайбо в Иркутской области по ГЧП до 2024 года. По программе развития региональных аэропортов государство выделяет на реконструкцию 4 млрд руб. Работы ведет крупнейший российский производитель золота ПАО «Полюс», который базируется в регионе. Другой пример — реконструкция аэропорта Балаково в Саратовской области. Проект также планируется на основе ГЧП, с привлечением инвестиций «Металлургического завода Балаково» (входит в «Северсталь»).

Для регионов более перспективным вариантом является привлечение профильного игрока рынка, но не каждый региональный аэропорт имеет потенциальную прибыльность, способную заинтересовать специализирующуюся компанию. Остальным остается надеяться либо на полное государственное финансирование, либо на крупный, непрофильный региональный бизнес, для роста которого необходима модернизация аэропортовой инфраструктуры и который способен взять на себя дополнительные расходы, связанные с этой задачей. Учитывая, что в данном случае речь идет об аэропортах, не имеющих перспективной доходности, способной заинтересовать профильных участников рынка, то подразумеваем, что модернизация должна позволять увеличивать доходность основного бизнеса за счет реализации этого маломаржинального проекта. При этом нужно понимать, что в ряде случаев, где отсутствует перспективная доходность или крупный непрофильный бизнес, государство вряд ли сможет рассчитывать на механизм ГЧП. В таком случае потребуется финансирование только из бюджетов субъекта и федерации.

Несмотря на имеющие сложности, ГЧП в авиаотрасли имеет значительные перспективы для развития, и ситуация в экономике прямо подталкивает к ускорению процессов. Участие государства в форсировании изменений становится крайне необходимым, как в части выполнения заявленных обязательств в реализации проектов, так и в части регулирования и надзора.