Договорные инструменты управления бюджетом проекта ГЧП

Юлия Антипова

Capital Legal Services



Подавляющее большинство проектов, связанных с масштабным строительством, сталкивается с риском увеличения сметной стоимости объекта. Наступление такого риска оказывает значительное влияние на проект, поскольку снижает его финансовую эффективность и может повлечь невозможность его дальнейшей реализации. Проекты, реализуемые на основе концессионных соглашений или соглашений о ГЧП, – не исключение. Руководитель группы ГЧП и проектного финансирования Capital Legal Services Юлия Антипова рассказала об основных инструментах, которые могут использовать участники проектов для управления бюджетом.

 С учетом реализации в рамках концессий и соглашений о ГЧП полного цикла проекта (проектирование-создание-эксплуатация) риск увеличения сметной стоимости объекта оказывает существенное влияние на успех проекта. Стоит помнить, что в концессионных соглашениях по региональным и муниципальным проектам невозможно изменить технико-экономические показатели объекта, общий срок соглашения и финансовые условия взаимодействия сторон без предварительного согласия антимонопольного органа, которое дается в строго ограниченных случаях. С формальной точки зрения, рост стоимости концессионного проекта не относится к указанным выше основаниям для изменения соглашения. При этом для соглашений о ГЧП такого согласия пока не требуется. Однако нельзя рассматривать вопросы стоимости объекта соглашения в отрыве от проекта в целом, в том числе от изменения его существенных условий.

Таким образом, рост бюджета проекта – один из основных рисков, которые необходимо учитывать при структурировании и реализации проектов ГЧП. В рамках статьи рассмотрим два ключевых тезиса в этом вопросе.

1.    Основные инструменты контроля за бюджетом проекта закладываются на стадии инициирования проекта

Зачастую в строительных проектах считается, что основное управление бюджетом осуществляется на инвестиционной стадии, однако для того, чтобы оно правильно сработало, базовые договорные инструменты контроля за бюджетом должны быть заложены еще до заключения соглашения.

Если соглашение заключается по инициативе публичной стороны, основные технические и финансовые параметры реализации проекта должны быть сформированы до объявления конкурса.

Когда проект инициируется частной стороной, все его параметры должны быть разработаны до того, как потенциальный концессионер сможет детально изучить объект соглашения и строительную площадку.

Поскольку на данной стадии еще не ясно, будет ли заключено соглашение, состоится ли конкурс и будет ли принято положительное решение по частной инициативе, инициатор особенно чувствителен к объему затрат на подготовку проекта.

Таким образом, этап инициирования проекта характерен, с одной стороны, отсутствием детальной информации о создаваемом объекте, а с другой стороны, необходимостью определить принципы взаимодействия сторон на долгосрочный период. Поэтому основной задачей на данной стадии становится защита наиболее уязвимых для риска роста бюджета проекта условий соглашения, а именно - ТЭП объекта соглашения, сроков реализации проекта, а также условий финансового взаимодействия сторон.

При этом если на момент заключения соглашения проектная документация для создания объекта еще не разработана, важность взвешенного подхода к описанию указанных разделов существенно вырастает.

Рассмотрим основные факторы, которые позволяют снизить риски изменения стоимости.

  • Гибкость технико-экономических параметров объекта соглашения

После заключения концессионного соглашения изменение его технико-экономических показателей в региональных и муниципальных проектах потребует получения предварительного согласия антимонопольного органа. По общему правилу, такое согласие возможно получить в случае изменения законодательства, наступления обстоятельств непреодолимой силы, а также в случае невозможности исполнения концессионером или концедентом установленных концессионным соглашением обязательств вследствие решений государственных органов, решениями суда или ФАС (в отношении объектов ЖКХ установлены также дополнительные случаи). Получается, что рост бюджета проекта, например, по результатам прохождения экспертизы проектной документации, не будет достаточным основанием для внесения изменений в концессионное соглашение.

Чтобы обеспечить возможность корректировки технических решений для контроля за бюджетом проекта, условия концессионного соглашения о ТЭП объекта должны содержать только такие требования, которые с наименьшей степенью вероятности изменятся при разработке проектной документации.

Вместе с тем отсылка к тому, что ТЭП объекта будут определены по результатам проектирования, также недопустима – это может привести к тому, что контролирующий орган или суд в случае возникновения спора посчитает условие об объекте соглашения не согласованным, а соответственно и соглашение в целом – незаключенным.

Чтобы избежать данных рисков, описание ТЭП объекта должно представлять собой баланс между подробностью, позволяющей определить, что именно должно быть создано концессионером, и гибкостью, обеспечивающей применение наиболее эффективных проектных решений.

Например, в транспортных проектах такими «постоянными» параметрами объекта являются категория автомобильной дороги, мощность или пропускная способность инженерных объектов, вместимость объектов социального назначения и описание функциональных помещений в них. В свою очередь, указания на точную протяженность линейных объектов, точки примыкания к существующим инженерным объектам, а также площадь и этажность зданий целесообразно опустить, оставив их определение на стадию проектирования.

При этом, чтобы исключить риск злоупотребления сторонами неопределенными требованиями к ТЭП объекта, целесообразно установить порядок взаимодействия сторон при согласовании проектной документации.

  • Описание только основных сроков реализации проекта

К числу существенных условий концессионного соглашения всегда относится общий срок соглашения. При этом промежуточные сроки реализации должны соблюдаться концессионером, однако они не будут существенными условиями соглашения, если на это не будет указано в документации для проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения либо в документах частной инициативы.

Часто условия о сроках реализации проекта зависят от качества предварительной подготовки проекта и, прежде всего, от готовности земельных участков. Таким образом, заблаговременная подготовка земельных участков для реализации проекта, а также устранение градостроительных препятствий и наличие необходимой градостроительной документации повысят шансы соблюдения сроков реализации проекта.

Способом преодоления рисков, связанных с соблюдением сроков, может стать включение в соглашение инструментов, позволяющих приостановить срок исполнения концессионером своих обязательств. Это позволит избежать внесения изменений в соглашение, согласования этих изменений с антимонопольным органом и прочих сложностей в случае возникновения объективных препятствий к реализации проекта.

Таким образом, в решении о заключении соглашения, конкурсной документации и частной инициативе целесообразно исключить указание на промежуточные сроки реализации проектов в качестве возможных существенных условий.

  • Внедрение в соглашение инструментов пересчета финансовых показателей

Как и в случае с ТЭП объекта соглашения, определение конкретных величин платежей сторон друг другу на момент заключения соглашения осложнено длительными сроками проекта и возможным отсутствием проектной документации для создания объекта.

Величина концессионной платы меньше зависит от роста затрат на создание объекта - как правило, она указывается либо в твердой сумме, либо в качестве доли от доходов концессионера, полученных от эксплуатации объекта соглашения (если объект позволяет генерировать такой доход).

Однако размер платежей концедента – как капитального гранта, так и платы концедента, часто зависят от сметной стоимости создания объекта и ставки по заемному финансированию.

Для того, чтобы проект имел определенный запас прочности на случай роста указанных показателей, в соглашение могут быть включены инструменты пересчета его финансовых параметров на момент достижения финансового закрытия.

При этом во избежание спора о согласовании финансовых условий соглашения и неограниченного роста стоимости проекта в соглашении также целесообразно установить пороговые значения сумм платежей концедента, превышение которых невозможно, а также право сторон требовать прекращения соглашения в случае если объем затрат на создание превысит определенный соглашением лимит.

  • Использование режима особых обстоятельств

Даже безупречно структурированный проект не исключает сложностей, большинство из которых, однако, могут быть спрогнозированы и оценены. Любой проект чувствителен к нарушениям публичной стороной сроков исполнения своих обязанностей, рискам несвоевременного предоставления земельных участков, непригодности данных участков для целей строительства, нарушениям со стороны ресурсоснабжающих организаций, а равно к изменениям макроэкономических показателей, действиям и требованиям третьих лиц, способным оказать влияние на реализацию проекта.

Основным инструментом, позволяющим минимизировать последствия указанных и иных специфичных для конкретных проектов рисков, является режим особых обстоятельств. Данный инструмент предполагает, что в случае наступления согласованных сторонами событий, ставящих под угрозу реализацию проекта, стороны обязаны согласовать перечень действий, которые они будут осуществлять для сохранения проекта. Среди основных последствий наступления особых обстоятельств выделяют приостановку сроков исполнения обязанностей концессионера по соглашению, освобождение концессионера от ответственности за допущенные нарушения, а также компенсацию концедентом непредвиденных расходов, вызванных наступлением данных событий.

Как правило, если негативные последствия особого обстоятельства сохраняются в течение длительного времени и препятствуют реализации проекта, то стороны договариваются и о специальном режиме досрочного прекращения соглашения по такому основанию.

2.    Контроль за бюджетом проекта на стадии проектирования и строительства требует внедрения качественных управленческих решений

Если описанные выше инструменты защиты ТЭП, сроков и финансовых условий соглашения надлежащим образом заложены в концессионное соглашение, то соблюдение бюджета проекта на инвестиционной стадии будет обеспечиваться исполнением обеими сторонами своих обязанностей.

Концедент должен обеспечить предоставление земельных участков и объектов недвижимости, необходимых для создания объекта, а также заблаговременное бюджетирование расходов по проекту.

Концессионер, в свою очередь, обязан привлечь квалифицированных подрядчиков для проектирования и строительства. В случае проведения конкурса концедент, как правило, устанавливает опыт проектирования и строительства в качестве предквалификационных требований к участникам, что позволяет обеспечить уже на начальном этапе гарантию привлечения компетентных подрядчиков, чей опыт был представлен в конкурсном предложении. Вместе с тем, всегда целесообразно учитывать предпринимательский риск, а значит следует предусматривать в соглашении инструменты замены подрядчика на случай объективной невозможности их привлечения.

Отдельно следует упомянуть важность механизмов контроля концедента за строительной стадией. Они необходимы не только для концедента, но и для финансирующих организаций, поскольку напрямую влияют на объем выплат в случае досрочного прекращения соглашения. Концессионер также заинтересован в контроле концедента – это позволяет ему избежать потенциальных споров о целевом использовании средств бюджета проекта. На практике для обеспечения такого контроля стороны договариваются о привлечении независимой инженерной организации, которая постоянно находится на строительной площадке и обеспечивает контроль за генеральным подрядчиком. Дополнительно на такую организацию могут быть возложены функции концедента по согласованию проектной документации, договоров по проекту, а также отчетов о строительстве.

Конечно, описанные выше базовые договорные инструменты контроля за бюджетом проекта не являются безусловной гарантией успешной реализации проекта, однако в сочетании с продуманными управленческими решениями они существенно повышают эффективность сотрудничества публичного и частного партнеров и успешность проекта в целом.