ГЧП для комплексного развития транспортных систем городских агломераций

Наталья Богушева

РЖД-Инвест



Транспортная инфраструктура многих городских агломераций изношена и требует модернизации. По оценкам экспертов, в некоторых населенных пунктах при сохраняющейся тенденции старения объектов средний износ транспортной системы достигает 55 - 75%. На фоне ускоряющейся урбанизации возрастает нагрузка на существующую транспортную инфраструктуру, что ведет к росту издержек и возникновению дефицита провозных и пропускных возможностей системы. Главный юридический консультант ИК «РЖД-Инвест» Наталья Богушева рассказала об основных решениях, которые могут быть использованы для комплексной модернизации транспортных систем агломераций в формате ГЧП и концессий.

Процесс урбанизации способствовал появлению городских агломераций – территорий, для которых характерно наличие крупного городского центра и тяготеющих к нему городов-спутников, а также маятниковых миграционных, товарных и иных потоков между центром и периферией. Активное развитие городских агломераций и постоянное перемещение населения от мест проживания до рабочих мест увеличивает загруженность транспортной сети. Транспортная инфраструктура большинства агломераций из-за недостаточной мощности не справляется с объемами пассажирских и грузовых потоков и требует реконструкции. Кроме того, подвижной состав нуждается в модернизации, а транспортные схемы требуют уточнения в соответствии с актуальными потребностями транспортного развития.

Для эффективного социально-экономического развития вовлеченных территорий в первую очередь необходимо развитие транспортной системы такой городской агломерации. Несмотря на частичное сокращение бюджетных ассигнований в условиях кризиса, проблемы развития транспортных систем городских агломераций по-прежнему остаются актуальными.

Решением данных проблем может стать реализация комплексных инвестиционных проектов, в рамках которых будут осуществлены оптимизация маршрутной сети городских агломераций, реконструкция транспортной инфраструктуры, обновление подвижного состава, запуск городского и пригородного электротранспорта, интеграция муниципальных транспортных систем в единую интермодальную региональную транспортную систему.

Реализация таких комплексных инвестиционных проектов возможна только в партнерстве государства и инвестора в формате ГЧП и концессий, поскольку это позволит разделить риски и расходы по проекту между его участниками. Рассмотрим различные решения, которые могут быть использованы для развития транспортных систем городских агломераций.

  • Создание единой транспортной системы на уровне региона

Рост городских агломераций требует внедрения единого подхода к управлению входящими в нее территориями. Эффективным инструментом в этом случае может быть создание единой транспортной системы с центром координации на уровне субъекта, который будет осуществлять управление транспортными системами центра агломерации и периферии.

Создание такой системы потребует принятия закона соответствующего субъекта РФ о перераспределении полномочий по организации транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам с уровня муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации, на уровень региона, за исключением Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. 

В результате такого перераспределения на уровне региона в единую систему будут интегрированы различные виды транспортной инфраструктуры на межмуниципальных и муниципальных маршрутах под управлением единого центра. В рамках инвестиционного проекта таким центром может выступить концессионер, который обеспечит реализацию комплексной модернизации всей транспортной системы.

В результате перераспределения полномочий будет устранено существенное ограничение в части реализации ГЧП и концессионных транспортных проектов на муниципальных маршрутах. Регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта РФ, если иное не установлено региональным законодательством. При реализации проектов муниципальное образование, будучи публичным партнером или концедентом, должно было бы нести определенную соглашением о ГЧП или концессионным соглашением ответственность за уровень тарифов, которые установит субъект.

В результате это позволит объединить автономные транспортные системы муниципальных образований в единую систему сквозной маршрутной сети с едиными тарифами, едиными интермодальными проездными документами, внедрить единые стандарты обслуживания населения в разных муниципальных образованиях.

Реализация подобных проектов в регионах подтверждает актуальность данного решения. Проект создания единой системы муниципальных и межмуниципальных перевозок планируется создать в Нижегородской области, объединив системы в Нижнем Новгороде, Дзержинске, Кстове. Арзамасе, Балахне и на Бору [1]. Обеспечение перевозок будет осуществлять единый региональный оператор, который будет утверждать маршруты общественного транспорта и проводить конкурсы по выбору перевозчиков. Для данных целей рассматривается возможность привлечения концессионера.

Возможность реализации проекта создания единой транспортной системы рассматривается в Челябинской области. Планируется создать единую транспортную систему в агломерации «Большой Челябинск» путем объединения Челябинска, Копейска и Сосновского района. При этом трамвайную сеть предлагается передать в концессию в целях ее модернизации.

  • Оптимизация пригородных перевозок

Комплексная модернизация транспортной инфраструктуры городских агломераций, создание новых маршрутов или обновление существующих должны осуществляться одновременно с оптимизацией пригородных и внутригородских железнодорожных маршрутов, интеграцией пригородных поездов в систему внутригородских транспортных сообщений, а также развитие систем легкорельсового транспорта.

Пригородные и внутригородские железнодорожные перевозки способны обеспечить удобство и быстроту передвижения между различными районами агломерации, связать города-спутники, уменьшить время в пути.

Мировой опыт свидетельствует об эффективности рельсового вида транспорта. В частности, в Токио и Сеуле 41 % пассажиров общественного транспорта используют и рельсовый транспорт. Опыт внедрения МЦД и МЦК в Москве и Московской области также является примером успешного реформирования транспортной системы пригородных и городских железнодорожных перевозок.

  • Создание агломерационных ТПУ

Перераспределение полномочий на уровень региона обеспечит наделение субъекта РФ полномочиями по организации транспортного обслуживания разными видами транспорта на муниципальных и межмуниципальных маршрутах, а также в пригородном сообщении. Объединение в рамках комплексного проекта различных видов транспортных инфраструктур и маршрутов может осуществляться через создание агломерационных ТПУ.

Такие объекты могут стать мультимодальными центрами, которые обеспечат предоставление комплексных услуг для населения (например, гостиничные, торговые услуги и др.) и позволят пассажирам быстро, комфортно и безопасно совершать пересадки между различными видами транспорта.

С учетом нашего опыта по разработке организационно-правовых моделей таких проектов, в большинстве случаев без привлечения ОАО «РЖД» и вовлечения центральных вокзалов пригородного сообщения в региональных центрах комплексная модернизация транспортных систем городских агломераций практически невозможна. В таких обстоятельствах создание агломерационных ТПУ эффективно синхронизировать с реконструкцией существующих вокзалов.

ГЧП как форма реализации комплексного проекта

Использование формата ГЧП и концессий имеет несомненные преимущества для участников таких комплексных и сложных проектов. Регион получает возможность создать или модернизировать инфраструктуру в отсутствие необходимых бюджетных средств.

Для финансирующих организаций концессионное соглашение является привлекательной формой реализации проектов, поскольку оно может предусматривать механизм гарантированного возврата средств в случае дефолта концессионера или его замены. К тому же использование механизма концессии обеспечит прирост и диверсификацию кредитного портфеля, даст возможность продажи иных банковских услуг участникам проекта.

Для инвестора реализация проектов в формате ГЧП и концессий гарантирует защиту его законных прав и интересов. За счет комплексного характера проекта в рамках концессионного соглашения с согласия концедента в собственность концессионера могут быть созданы объекты, которые обеспечат возврат инвестиций и снизят бюджетную нагрузку региона по проекту. 

Оптимальным вариантом запуска проектов является заключение концессионного соглашения в рамках частной инициативы, по которой заявка будет подана консорциумом с участием девелоперов, финансовых институтов и отраслевых инфраструктурных игроков. Подготовка проекта с участием инвестиционных компаний и финансовых институтов значительно повысит вероятность рассмотрения и принятия регионом решения об участии в проекте.

[1] Для данных целей принят Закон Нижегородской области от 23.12.2019 г. № 168-З «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области», который предусматривает перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на уровень области.