Изменение концессионных соглашений в текущих экономических реалиях

Ольга Скоробогатова

РЖД-Инвест



В последние месяцы экономика проходит проверку на устойчивость такими стресс-факторами, которые совсем недавно оценивались как маловероятные: рост ключевой ставки, отказ иностранных партнеров от поставок оборудования и от участия в проектах, значительный рост стоимости стройматериалов и оборудования. Проверку на устойчивость проходят и проекты ГЧП. Советник управления юридической экспертизы компании «РЖД-Инвест» Ольга Скоробогатова рассказала о подходах к изменению условий концессионных соглашений.

В сложившихся непростых экономических условиях возникают риски увеличения сроков проектирования, строительства и, как следствие, просрочки начала эксплуатации создаваемых объектов. Также может возникнуть потребность в увеличении финансового участия публичной стороны в проекте. Всё это требует оперативного изменения условий концессионных соглашений.

По общему правилу изменение существенных условий концессионного соглашения регионального или муниципального уровня требует согласования с антимонопольным органом. Основания для такого согласования определены нормативно. Насколько они применимы в текущих реалиях – попробуем разобраться.

Невозможность исполнения обязательств или значительное ухудшение положения концессионера

Одним из оснований согласования изменений в концессионное соглашение является вступление в силу нормативного правого акта РФ, ввиду чего стороны соглашения оказываются неспособны исполнять принятые обязательства либо значительно ухудшается положение концессионера (сравнительно с его положением на момент заключения концессионного соглашения).

В рамках выступления на прошедшем в апреле круглом столе представитель антимонопольной службы сообщил, что ФАС полагает возможным применять описанное выше основание и для случая изменения ключевой ставки Банка России. Принимая во внимание то, что решение об изменении ставки принимается Советом директоров Банка России, такой вывод представляется небесспорным.

В Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определено, что Банк России по вопросам его компетенции издает нормативные акты в форме указаний, положений, инструкций. Законодатель использует именно термин «нормативный акт», а не «нормативный правовой акт». Такое использование вполне логично, учитывая, что Банк России не является органом государства, но тем не менее принимает акты, обязательные и для органов государственной власти, и для органов местного самоуправления, и для всех юридических и физических лиц. Уточним также, что указанным федеральным законом решениям Совета директоров не придается статус нормативного правового акта.

С учетом проведенного анализа можно сделать вывод о том, что изменение ключевой ставки не является основанием для согласования ФАС России изменений существенных условий концессионного соглашения. Для того, чтобы такое событие «работало» в целях согласования изменений соглашения необходимо дополнить п. 2 Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения событием изменения ключевой ставки Банка России.

Увеличение расходов концедента из-за роста цен на стройматериалы

Еще одним основанием согласования изменений существенных условий концессионного соглашения является увеличение расходов концедента в проекте по причине существенного роста цен на строительные ресурсы.

Правилами предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения установлено, что объем расходов концедента может увеличиться не более, чем на 30%, а в качестве периода, в течение которого оценивается рост цен, определены 2021 и 2022 годы. Применение рассматриваемого основания сопряжено, как представляется, с некоторыми особенностями.

  • Реализация ГЧП-проекта, не предусматривавшего финансового участия концедента.

Представим, что в целях поддержки концессионера в сложных экономических условиях 2022 года концедент добровольно принимает решение о финансовом участии в реализуемом проекте, например, в форме капитального гранта в той или иной величине. Возникает вопрос о том, как формально соблюсти критерий увеличения расходов концедента не более, чем на 30%. По всей видимости, это невозможно (в связи с отсутствием величины, от которой следовало бы исчислить 30%). Следовательно, согласовать такое изменение условий концессионного соглашения антимонопольная служба в рассматриваемой гипотезе не сможет. Несмотря на то, что финансовое участие публичной стороны серьезно поддержало бы устойчивость проекта.

  • Необходимость повторной госэкспертизы

Еще одна особенность становится очевидна при прочтении п. 45 (15) Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Согласно указанной норме, требуется повторная госэкспертиза проектной документации объекта концессионного соглашения (объекта капитального строительства) для проверки достоверности определения сметной стоимости. Получается, что концессионные проекты, в которых не окончена стадия проектирования, расчет сметной стоимости не завершен, остаются вне поля применения рассматриваемого основания согласования изменений.

Следует отметить, что на упомянутом выше круглом столе спикеры озвучили пожелание о введении временного моратория на применение Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения. И получили от антимонопольной службы ответ о готовности определить перечень вопросов, которые временно не будут требовать согласования ФАС России, принять участие в работе по внесению соответствующих изменений в закон о концессионных соглашениях. Такая проактивная позиция заслуживает исключительно положительной оценки.

В то же время полагаем, что альтернативным вариантом нормативной «фиксации» пожеланий бизнеса может стать внесение дополнений, уточнений в существующий перечень оснований согласования изменений существенных условий концессионного соглашения с одновременным утверждением временного порядка согласования изменений, содержащего меньшее количество документов, предоставляемых заявителем в антимонопольный орган, и сокращенный срок рассмотрения документов. Представляется, что такой способ внесения корректировок в существующую нормативную базу менее затратен в смысле временного ресурса (по сравнению с внесением изменений в федеральный закон) и станет более скорой реакцией, отвечающей нуждам ГЧП-проектов. О том, что такие нужды имеются, свидетельствуют и уже случившиеся отказы от проектов. Так, в Воронеже отказались от концессионного проекта строительства школы на 1,5 тыс. мест.