Как мониторинг заключения и реализации концессионных соглашений скажется на управлении условными обязательствами

Михаил Корнев

АБ «ЛИНИЯ ПРАВА»



28 января принято постановление правительства РФ № 74 «О совершенствовании порядка мониторинга заключения и реализации заключенных концессионных соглашений и об обеспечении оценки условных и безусловных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, возникающих при реализации концессионных соглашений». Как введение мониторинга скажется на управленческих практиках в сфере ГЧП, рассказал советник, руководитель Практики проектного финансирования и ГЧП «Линии права» Михаил Корнев.

Еще при обсуждении проекта Федерального закона «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации» (далее – Закон о ЗПК) участниками от органов государственной власти высказывались опасения, связанные с чрезмерным объемом обязательств публично-правовых образований по концессиям и соглашениям о ГЧП. Обязательства, принимаемые «на баланс», учитываются в рамках бюджетного процесса, их объем и способность бюджета нести соответствующую долговую нагрузку относительно прогнозируемы. Особую тревогу вызывал объем «забалансовых» обязательств, трудно поддающихся оценке и учету. Условием наступления таких обязательств являются действия или события в рамках проекта, которые порождают у концедента ранее не учтенные в бюджете денежные обязательства. Объем их может быть значительным. Например, обязательство по возмещению расходов на создание объекта при досрочном прекращении концессионного соглашения по объему может быть сопоставимо с полной стоимостью проекта. Так как такие обязательства не учитываются при нормальном бюджетном процессе, то и нагрузка на бюджет при наступлении условия их исполнения не оценивается. При этом «забалансовые» обязательства часто используются в концессионных соглашениях в условиях, гарантирующих интересы концессионеров, начиная от условий возмещения расходов концессионера при досрочном прекращении и заканчивая условиями возмещения дополнительных расходов при возникновении «особых обстоятельств».

Первоначально система мониторинга обязательств публично-правовых образований рассматривалась как часть «инвестиционного кодекса» - Закона о ЗПК в редакции на тот момент. Позднее концессии и соглашения о ГЧП вывели из-под действия Закона о ЗПК. Нормы, обязывающие публично-правовые образования предоставлять сведения о готовящихся и исполняемых концессионных соглашениях были включены в новые Правила мониторинга.

Уполномоченные органы публично-правовых образований в соответствии с Правилами мониторинга обязаны вносить в государственную информационную систему «Управление» сведения в том числе и об объеме принятых и исполненных:

  • безусловных обязательств - расходных обязательств концедента из концессионного соглашения, наступление которых не зависит от каких-либо условий. Очевидно, что к ним относятся принимаемые «на баланс» бюджета обязательства, например, по предоставлению капитального гранта или по выплате платы концедента;
  • условных обязательств - обязательств концедента из концессионного соглашения, наступление которых зависит от наступления предусмотренных соглашением условий, а также обязательств при досрочном прекращении соглашений. Это «забалансовые» обязательства, например, из условий о выплате минимального гарантированного дохода (МГД), из «особых обстоятельств».

Правила мониторинга в текущей редакции позволят обеспечить прозрачность объемов и оснований наступления условных и безусловных обязательств.

Тем не менее, полагаю, что мониторинг не является целью сам по себе. После того, как будет собрана представительная статистика по объемам и видам обязательств, будут приняты соответствующие управленческие решения.

Одним из решений может являться ограничение на «забалансовые» (условные) обязательства: например, предельная сумма или предельный процент покрываемых за счет концедента дополнительных затрат при наступлении особых обстоятельств или предельный процент возмещаемого недополученного дохода концессионера. Подобные идеи уже высказывались Минфином вместе с идеей о реестре условных и безусловных обязательств. Правила мониторинга уже предусматривают необходимость внесения в ГАС «Управление» данных о максимальном размере условных обязательств, и концеденты при согласовании условий концессионных соглашений, вероятно, будут чаще настаивать на включении в соглашения подобных ограничений. Как минимум, такие ограничения позволят легче отчитываться перед Минэкономразвития.

Кроме того, условные обязательства сложно поддаются оценке и прогнозированию. В целях обеспечения прозрачности бюджетных обязательств позицией регулирующих органов может быть общее ограничение на условные обязательства, последствием которых является возникновение денежных обязательств. Альтернативой может являться перевод условных в безусловные обязательства или применение последствий, вообще не порождающих денежные обязательства перед концессионером (например, только исключение ответственности концессионера при наступлении особого обстоятельства).   

Другим вариантом управленческого решения может являться общее ограничение на объем принимаемых на себя концедентом бюджетных обязательств, недопустимость возмещения затрат на исполнение концессионного соглашения в полном объеме за счет бюджета. ФАС России даже после «Башкирского дела» не отказалось от инициативы таким образом разграничить государственный контракт и концессионное соглашение (подробнее в обзоре по «Тувинскому делу»).

Скорее всего итоговые решения не будут указанными выше «крайностями». Тем не менее, в зависимости от принятых решений изменится и актуальность применяемых моделей структурирования концессионных соглашений – в первую очередь по соотношению «балансовых» и «забалансовых» обязательств. Очевидно, что такие ограничения могут усложнить применяемые сегодня механизмы минимизации рисков концессионеров и финансирующих организаций. Новой задачей при структурировании концессий будет сохранение приемлемого уровня гарантий возвратности инвестиций в условиях возможных ограничений на применение уже отработанных правовых конструкций.