Комплексное развитие территории и государственно-частное партнерство

Ольга Батура

Дювернуа Лигал



Закон о комплексном развитии территорий, направленный на расселение ветхого и аварийного жилья, был принят в 2020 году. В конце июля о запуске КРТ объявили еще три региона. Руководитель практики недвижимости и ГЧП компании «Дювернуа Лигал» Ольга Батура рассказала об особенностях механизма и его применении с соглашениями о ГЧП и концессиями.

Институт комплексного развития территорий известен нашему законодательству уже довольно давно. В Земельном кодексе РФ существовали положения в части реализации проектов по комплексному освоению территорий в целях жилищного строительства, предусмотренные еще Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ в него были включены положения в части регулирования отношений по развитию застроенных территорий. В таком почти неизменном виде механизм КРТ существовал вплоть до принятия Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым глава 5 Градостроительного кодекса РФ была дополнена статьей 46.4 «Договор о комплексном освоении территории». За ним последовал почти сразу другой Федеральный закон от 21.07.2014 N 224-ФЗ, который выделил несколько видов проектов КРТ и КОТ.

Настоящей реформой изменения механизма КРТ стало принятие Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ, которым было введено понятие «комплексное и устойчивое развитие территорий» (далее – «КУРТ») с разбивкой на виды проектов КУРТ.

Наконец, в начале текущего года 2021 года вступили в силу изменения, предусмотренные Федеральным законом от 30.12.2020 N 494-ФЗ, в соответствии с которым механизм снова видоизменился. Закон распространил понятие комплексного развития территории, под которым теперь понимается совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов, на все подобные проекты, упростил порядок заключения договоров и подготовки градостроительной документации.

Однако остался перечень проблем, которые существуют с момента возникновения рассматриваемого правового механизма, и до сих пор не имеют своего решения, но оказывают существенное влияние на принятие инвестором решения об использовании данного механизма при реализации инвестиционного проекта.

Механизм КРТ не предусматривает частичного финансирования строительства инфраструктуры

Проекты комплексного развития территории, как правило, предусматривают полномасштабное создание (реконструкцию) объектов инфраструктуры, начиная с дорожной сети, объектов коммунальной инфраструктуры и социальных объектов, которые по территории занимают от квартала и выше. Напомню, что, согласно правовой позиции Верховного суда РФ, выраженной в определении от 11.06.2020 N 309-ЭС20-7490 по делу N А60-14477/2019, предложение землепользователей развивать территорию, которая не занимает даже одного квартала, не отвечает нормам о комплексном развитии территории. Соответственно, девелопер обязан в подобных проектах закладывать механизмы реализации инфраструктурных проектов.

Одной из ключевых проблем механизма КРТ является то обстоятельство, что договор о КРТ может предусматривать обязательства инвестора по созданию (реконструкции) объектов инфраструктуры, которые впоследствии, например, передаются в публичную собственность безвозмездно. Либо обязательство по строительству (реконструкции) объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, необходимых для реализации решения о КРТ, возлагается на исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления за счет бюджетных средств.

Возможность строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с частичным финансированием из бюджета в рамках проектов КРТ законодательством на сегодняшний день не предусмотрена, как и механизм возврата инвестиций девелоперу за созданные и переданные объекты публичной стороне отсутствует, что снижает привлекательность данного механизма по сравнению с проектами, направленными отдельно на точечную застройку и заключение концессионных соглашений, (например), как для инвесторов, так и для представителей государственной власти (местного самоуправления).

Вместе с тем, как свидетельствует наш опыт сопровождения проектов КРТ, инвесторы в большинстве случаев заинтересованы в возврате инвестиций на созданную инфраструктуру и (или) в целевой эксплуатации таких объектов, в том числе, с правом привлечения третьих лиц, что в общем-то логично, учитывая смысл проектов КРТ.

Невозможность целевой эксплуатации объектов инфраструктуры инвестором, заключившим договор о КРТ

Анализ положений статьи 68 Градостроительного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что механизм КРТ практически не предусматривает право инвестора, реализующего проект, самостоятельной целевой эксплуатации инвестором созданных (отреконструированных) объектов инфраструктуры, в том числе, за свой счет. По сути, инвестор устраняется от таких объектов инфраструктуры после их ввода в эксплуатацию, передав их в собственность публичной стороне, если обязательства по их строительству (или реконструкции) договором о КРТ была возложена на него.

А если, допустим, инвестор, реализующий проект КРТ, в рамках указанного проекта построил котельную, обслуживающую целый район города (поселка), то почему бы не позволить ему окупить понесенные затраты, в том числе, посредством целевой эксплуатации соответствующего объекта инфраструктуры?

Отсутствие связи между механизмами КРТ и ГЧП

Другой проблемой рассматриваемого правового механизма является отсутствие возможности увязать реализацию проекта КРТ с проектом по созданию (реконструкции) объектов инфраструктуры на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве) или концессионного соглашения.

Так, каждый из рассматриваемых механизмов реализации инвестиционного проекта предусматривает свой порядок заключения договора о КРТ или о ГЧП. Это процедура торгов (аукцион или конкурс) либо реализация проекта в инициативном порядке, когда инвестор подает заявку о заключении договора без проведения торгов. При этом факт заключения договора о КРТ не дает никакого преимущества инвестору при подаче предложения о заключении соглашения о ГЧП или концессионного соглашения (ч. 5 и 7 ст. 68 ГрК РФ).

Кроме того, ни положения Градостроительного кодекса РФ, ни федеральных законов от 21.07.2005 N 115-ФЗ и от 13.07.2015 N224-ФЗ не содержат отсылок на соответствующие механизмы, позволяющие сторонам договора о КРТ координировать свои усилия в части реализации проекта КРТ.

Соответственно, если в результате проведенного конкурса на право заключения соглашения о ГЧП или концессионного соглашения, выиграет иной кандидат, возможность единого подхода по комплексному развитию территории может быть утрачена, например, если стороны не договорятся между собой, или в случае, если технико-экономические параметры создаваемых объектов инфраструктуры не будут соответствовать требуемым для проекта, предусмотренным в договора о КРТ, либо изменятся в процессе заключения соответствующего соглашения о ГЧП (концессионном соглашении).

Кроме того, неблагоприятным может быть обстоятельство затянувшихся конкурсных процедур в отношении заключения соглашений о ГЧП/ концессионных соглашений. Это риски, прежде всего, инвестора, который решается реализовать проект КРТ, а именно, например, что он построит предусмотренные проектом планировки территории объекты, а ввести в эксплуатацию их по причине неготовности объектов инфраструктуры не сможет.

Следует отметить, что проекты КРТ предусматривают развитие территорий большой площади, часто накладывая на инвестора дополнительные обязанности, в том числе по расселению ветхого жилья, реновации промышленных территорий, влекущих существенные затраты для инвесторов, реализующих подобные проекты. Соответственно, именно такие масштабные проекты должны предоставлять инвестору, реализующему проект КРТ, возможность использовать указанные механизмы в упрощенном порядке, обеспечивая инвестору право вернуть вложенные в объекты инфраструктуры, инвестиции.

Полагаю, что на сегодняшний день механизм КРТ находится в стадии становления и подлежит усовершенствованию. Искренне надеюсь, что в Правительстве РФ обратят внимание на указанные проблемы данного механизма КРТ и подготовят соответствующие законопроекты.