Сегодня концессионные соглашения по объектам обращения с ТКО реализуются на региональном и муниципальном уровнях. При этом, по данным платформы «Росинфра», количество региональных концессий больше, чем муниципальных. В Югре успешно совмещается региональный и муниципальный уровень реализации подобных проектов, на сегодняшний день реализуются 7 концессионных проектов в этой сфере. О позитивном опыте региона и возможностях его тиражирования рассказала руководитель Центра ГЧП Фонда развития Югры Татьяна Низова.

История вопроса полномочий публичных образований в сфере обращения с отходами уходит к в 2016 год, когда на федеральном уровне компетенция по организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО была закреплена за региональным уровнем власти (Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»). Позднее законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28.09.2017 № 66-оз это полномочие с 1 января 2018 года было передано органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов на неограниченный срок.

В период с 2017 по 2022 год в автономном округе заключено и исполняется 5 региональных и 2 муниципальных концессионных соглашения в отношении полигонов ТКО. В этом году Белоярским и Октябрьским муниципальными районами проведены открытые конкурсы, по итогам которых подписаны концессионные соглашения о создании и эксплуатации межпоселенческих полигонов ТКО.

Имеющийся опыт региона свидетельствует о том, что совмещение компетенций региона и муниципалитета позволяет эффективно решать вопросы создания и эксплуатации объектов обращения с отходами. При этом при исполнении региональных концессий количество спорных вопросов значительно меньше, чем в муниципальных проектах. Концессионеры менее охотно идут в муниципальные проекты, полагая их сложными, дорогостоящими и рисковыми. Это объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, по Федеральному закону от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ) именно субъекты РФ наделены полномочиями в области обращения с отходами: по разработке и реализации региональных программ, территориальных схем, утверждению предельных тарифов, инвестиционных и производственных программ (статья 6 № 89-ФЗ). На практике инвесторы могут столкнуться с изменением регионом территориальной схемы, региональной программы обращения с ТКО на период строительства объекта, утверждения тарифным органом объема инвестиций по инвестиционной программе менее прогнозируемого перед запуском объекта.

Во-вторых, значительная часть согласований и взаимодействия в процессе создания объекта осуществляется концессионером через систему органов государственной власти, без участия органов местного самоуправления.

В-третьих, «банкуемость» проекта: не каждый муниципалитет сможет позволить себе реализацию дорогостоящего инвестиционного проекта за счет средств муниципального бюджета. Для снижения рисков, связанных с муниципальными концессиями, финансирующие организации могут потребовать от концессионера предоставить дополнительное обеспечение (поручительство акционеров, залоги) к проектному финансированию. Действующие правила предоставления мер федеральной поддержки предусматривают финансирование региональных проектов в сфере обращения с ТКО, опыт финансирования за счет мер федеральной поддержки муниципальных проектов на сегодняшний день отсутствует.

Кроме того, не все муниципалитеты имеют собственный опыт контроля за строительством подобного рода объектов, что влияет на эффективную реализацию проекта.

Вышеизложенные обстоятельства, по мнению представителей экспертного сообщества, оцениваются как предложения к пересмотру легальной возможности заключения муниципальных концессий в отношении объектов обращения с отходами в пользу региональных проектов.

Между тем, по нашему мнению, системный подход региональной власти к решению экологических вопросов и возможности концессионного механизма позволяют реализовывать проекты в сфере ТКО на муниципальном уровне и преодолеть обозначенные риски для инвестора.

Опыт Югры

В Югре разработана финансово-экономическая модель отрасли ТКО, позволяющая производить ее сценарный анализ и определять ключевые параметры: бюджетные эффекты в форме налогов и нагрузку на регионального оператора. В модель погружен тариф регионального оператора, в состав которого включены тарифы полигонов, источники возврата инвестиций концессионерам, которые не включены в тариф регоператора, мультипликативные эффекты. Концентрация финансового риска реализации концессионных проектов сформирована на региональном операторе через механизм компенсации его выпадающих доходов.

Дополнительно в регионе внедрен и применяется механизм софинансирования расходных обязательств муниципалитетов – до 60% стоимости создания объекта в рамках исполнения мероприятий муниципальных программ по строительству объектов обращения с отходами в соответствии с заключенными концессионными соглашениями. Соответствующий порядок является мерой реализации региональной программы «Экологическая безопасность». Это позволяет обеспечить высокую бюджетную обеспеченность расходных обязательств концедентов, финансовую стабильность и гарантии возвратности вложенных средств для инвесторов и финансирующих организаций, призвано снять вопрос предоставления концессионером дополнительного обеспечения.

Кроме того, в заключаемых концессионных соглашениях (в регионе разработана рекомендуемая форма такого соглашения) фиксируются условия о включении создаваемых объектов в территориальную схему обращения с отходами, об учете условий соглашений в региональной программе при формировании и утверждении инвестиционных программ концессионера, предельные размеры необходимой валовой (тарифной) выручки. В раздел соглашения об особых обстоятельствах наряду с изменением законодательства включены условия: неутверждение инвестиционной и производственной программы на условиях соглашения и неустановление предельных (максимальных) значений долгосрочных параметров регулирования.

Такие условия позволяют защитить интересы инвестора при изменении «основополагающих» нормативных правовых документов, утвержденных на региональном уровне, и экономических параметров проекта.

Заключение и исполнение муниципальных концессионных соглашений осуществляется при сопровождении регионального института развития - Фонда развития Югры, имеющего в структуре подразделения, обладающие техническими, юридическими и финансовыми компетенциями для сопровождения проекта от его заключения до исполнения на всех стадиях. Этим решаются острые вопросы трудоемкости подготовки проекта, обеспечения взаимодействия в процессе создания объекта между различными органами власти и мониторинга исполнения обязательств по проекту.

Таким образом, указанные обстоятельства обеспечивают реализацию в автономном округе муниципальных концессионных проектов в сфере ТКО.

Заключение

В целях повышения инвестиционной привлекательности муниципальных концессионных проектов представляется целесообразным:

1) предусмотреть на законодательном уровне участие в таких соглашениях субъекта в качестве третьей стороны (по аналогии с проектами в сфере ЖКК и транспорта);

2) предоставить меры федеральной поддержки муниципальным концессионным проектам в сфере обращения с ТКО.