Концепция РОП: почему фактическая утилизация более приоритетна, чем уплата экологического сбора

Светлана Дубинчина

АО «ИнфраВЭБ»



В конце 2020 года вице-премьер Виктория Абрамченко утвердила концепцию расширенной ответственности производителей (РОП), которая предусматривает полную утилизацию упаковки с 2022 года. О внедрении обновленной концепции, ее взаимодействии с инвестиционными механизмами, создании необходимой инфраструктуры и формировании правовой среды рассказала директор Службы инвестиционных соглашений АО «ИнфраВЭБ» Светлана Дубинчина.  

Принятие концепции расширенной ответственности производителей не означает, что для ее реализации все готово в информационном и в нормативном поле, но указывает на возможные направления разработки нормативной среды. 

Сейчас с точки зрения организации инвестиционного процесса по созданию новых мощностей, обеспечивающих выполнение РОП, для формирования комплексного подхода в этом вопросе важно оценить существующие мощности объектов и потребности в новых, уточнить их специализацию, определить возможные источники финансирования таких объектов, а также косвенные способы стимулирования самостоятельного инвестиционного процесса и загрузки существующих мощностей со стороны основных потребителей. 

Это основные положения концепции. В целом они радикально не противоречат ранее заявленным в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» направлениям развития института РОП в России, однако содержат определенные акценты, которые потребуется отразить в законодательстве или на практике. 

Инвестиции и мощности вместо платежей

В широком смысле господдержка института РОП должна способствовать увеличению числа потенциальных инвесторов в развитие инфраструктуры утилизации отходов. Если сейчас основными интересантами создания новых мощностей выступают региональные операторы по обращению с отходами, институциональные инвесторы и региональные администрации, то в рамках общего подхода к расширенной ответственности производителя интересант - это производитель товаров и упаковки. Именно он платит экологический сбор, который является потенциальным источником для государственного софинансирования строительства объектов утилизации. 

Согласно положениям статьи 24,2 ФЗ «Об отходах производства и потребления», перечень товаров и их упаковки, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, устанавливается Правительством РФ с учетом возможных социально-экономических последствий, а также с учетом уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду. Производители и импортеры товаров обеспечивают утилизацию отходов от использования товаров самостоятельно. Выполнить эту обязанность они могут самостоятельно путем создания собственных объектов утилизации; через договор с операторами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которые на этом специализируются; через РЭО или созданную под эти цели ассоциацию, которые самостоятельно заключают договор с исполнителем. Кроме того, производители или импортеры могут просто заплатить экологический сбор. 

Размер экологического сбора формируется как произведение ставки экологического сбора для конкретного вида товара, массы товара/упаковки или количества единиц товара, выпущенных в обращение на территории РФ, и норматива утилизации в относительных единицах. 

Регулирование реального размера сбора, который должен внести производитель, осуществляется через изменение ставки и норматива утилизации. Концепция предполагает, что ставка сбора в отношении менее экологичного и трудно перерабатываемого товара всегда выше. Повышение норматива утилизации приводит к увеличению размера экологического сбора. Соответственно, производитель заинтересован в обеспечении строительства дополнительных объектов утилизации ТКО, обеспечивающих снижение данных расходов, в том числе направленных исключительно на переработку тех видов ТКО, которые образуются в виде упаковки или утративших потребительские свойства товаров. 

Концепция предполагает, что будет установлено постепенное повышение нормативов утилизации для производителей товаров (кроме упаковки) – например, ежегодно на 10%, что приведет к вынужденному взаимодействию товаропроизводителей и операторов по обращению ТКО; повышению потребностей в новых мощностях; а также формированию бюджетного источника для финансирования строительства новых объектов.

Таким образом, фискальный акцент не является доминирующим в рассматриваемой концепции. Главным приоритетом является постепенное косвенное стимулирование производителей к созданию собственных мощностей или инвестированию в них. 

Подходы к распределению средств экосбора

Подход к расходованию и распределению средств экологического сбора в настоящее время до конца не определен. Согласно пунктам 11 и 12 ст. 24,5 ФЗ «Об отходах производства и потребления», средства экологического сбора предоставляются для выполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров, обязанность по утилизации которых исполнена производителями или импортерами товаров путем уплаты экологического сбора. Расходование средств осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ. Порядок и условия предоставления средств на указанные цели устанавливаются Правительством РФ.

Таким образом, традиционные формы поддержки – субсидии и бюджетные инвестиции потребуют дополнительной доработки. В этой связи, одной из задач последующих этапов может стать внесение изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления», чтобы определить основные допустимые направления расходования экосбора и подход к распределению данных средств, в том числе оператора и порядок выбора проектов. 

Субъекты РФ имеют разную степень заселенности, концентрацию производства и потребления. При формировании подхода к распределению средств важно учитывать территориальный фактор. В долгосрочной перспективе, если экосбор будет формироваться преимущественно за счет одних регионов, а строительство новых мощностей - в других, фактический позитивный эффект – обеспечение утилизации ТКО - может снижаться. В этой связи, формирование подхода к аллокации инвестиционных проектов в местах основных плательщиков является немаловажным аспектом.

Информатизация как часть системы планирования

Важная часть системы администрирования системы РОП, планирования развития и оценки необходимости дополнительных мощностей – это обработка информации об объемах товаров и упаковки, выкупаемой в оборот. Для этого планируется создать специальную информационную систему, которая обеспечит учет количества произведенных товаров и упаковки, подпадающих под требования РОП на стадии производства, а также их жизненных цикл вплоть до утилизации. Предполагается, что она будет интегрирована с информационной системой учета ТКО. Косвенным эффектом работы системы будет учет потоков отходов и определение их реальных объемов с момента выпуска до момента утилизации, что позволит прийти к более достоверному планированию инвестпроцесса.

В заключении стоит отметить, что многие участники рынка сдержанно оценили концепцию. Однако необходимо исходить из того, что данный документ носит не столько регуляторное значение, сколько определяет вектор дальнейшего развития сектора. Коммунальные операторы сами по себе не станут инициаторами создания объектов глубокой переработки, поскольку на них возложена важная ежедневная функция по обеспечению жизнедеятельности регионов. Расширение линейки интересантов – одна из ключевых задач развития системы мер по внедрению РОП и развитию наиболее экономичных и эффективных технологий в данном секторе.