Концессии на городской транспорт: взаимный интерес государства и бизнеса

Михаил Корнев

Линия права



В 2022 году, как ожидается, должна заработать новая программа комплексного развития и модернизации пассажирского транспорта в регионах. Дополнительные средства будут выделены из Фонда национального благосостояния. При этом государство заинтересовано во внебюджетных инвестициях в городской общественный транспорт. Руководитель практики проектного финансирования и ГЧП, советник АБ «Линия права» Михаил Корнев рассказал о перспективах партнерства бизнеса и государства в этой сфере и оценил новые поправки в законодательство, которые направлены на развитие общественного транспорта в стране.

В Транспортной стратегии до 2030 года отмечается, что возраст 75 % транспортных средств превышает 15 лет, 80 % инфраструктуры наземного электротранспорта изношено. В большинстве агломераций средний возраст парка трамваев превышает 20 лет (Омск - 26 лет, Челябинск - 29 лет, Барнаул - 30 лет), средний возраст троллейбусов - 23 года.

Предполагается, что для достижения целей стратегии в 2025 - 2030 годах за счет реализации проектов по обновлению городского подвижного состава и развитию инфраструктуры пассажирского транспорта общего пользования в городских агломерациях доля таких инвестиций вырастет в 3 - 4 раза по сравнению с предыдущим периодом.

Показателями федерального проекта «Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях»[1], включенным в состав нацпроекта «Безопасные качественные дороги», предусматривается обновление подвижного состава городского транспорта и приведение в нормативное состояние линейной инфраструктуры. Значительный объем финансирования проектом предусмотрен за счет внебюджетных источников: не менее 43 млрд рублей на обновление подвижного состава и не менее 15 млрд рублей на строительство и реконструкцию инфраструктуры до 2024 года.

Таким образом, программные документы отражают интерес государства в привлечении инвестиций.  

С другой стороны, городской общественный транспорт все чаще рассматривается инвесторами как привлекательный для вложений инвестиций объект.

Свидетельство тому – рост числа инвестиционных проектов в сфере городского транспорта, в том числе концессионных соглашений (далее – КС). При этом в качестве объектов рассматриваются не только уже знакомая инвесторам трамвайная инфраструктура[2], но и троллейбусы[3], автобусный транспорт.

Несмотря на ряд проектов, достигших коммерческого закрытия, положения Закона о концессиях не оптимальны для реализации концессионных проектов в транспортной сфере, в ряде случаев вступают в противоречие со специальным отраслевым законодательством и не позволяют закрыть ключевые риски инвестора.

Поправки в Закон о концессиях и Закон о регулярных перевозках

На устранение этих барьеров направлен законопроект № 1222896-7 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании законодательства о концессионных соглашениях и государственно-частном партнерстве в сфере осуществления регулярных перевозок).

Законопроект:

  • конкретизирует, что в объект концессии может входить подвижной состав транспорта общего пользования;
  • исключает необходимость заключения с концессионером государственного (муниципального) контракта, и, соответственно, устраняет риски концессионера, связанные с необходимостью проведения торгов на право осуществления перевозок.

Заключенное концессионное соглашение является основанием для выдачи свидетельства об осуществлении перевозок и карт соответствующих маршрутов при осуществлении перевозок;

  • по аналогии с концессиями в сфере ЖКХ, субъект РФ, осуществляющий регулирование тарифов на перевозки муниципальным транспортом, который передается в концессию, может выступать третьей стороной в концессионном соглашении и самостоятельной стороной в прямом соглашении.

Тем не менее, не все запросы инвесторов удовлетворяются законопроектом:

  • Законопроект не решает вопрос о прекращении прав хозяйственного ведения в отношении объекта концессии и прав аренды ГУП или МУП на земельные участки, подлежащие передаче концессионеру.

Проблема не является критичной для отрасли, но применяемые в настоящее время механизмы сопряжены с риском прекращения деятельности ГУП или МУП в результате отказа прав на передаваемое концессионеру имущество и оспариванием такой сделки. Заключение концессионного соглашения как самостоятельное основание прекращения прав хозведения и прав аренды на земельные участки сняло бы данный риск;

  • Поправки не позволяют менять маршруты, на которых осуществляет перевозки концессионер, в течение срока действия соглашения.

Так как концессионное соглашение заключается обычно на длительный срок, то изменение транспортной ситуации в городе может объективно требовать корректировки маршрутов. В силу поправок из законопроекта условие о маршруте перевозок может быть квалифицировано как существенное условие соглашения, изменение которого необходимо согласовывать с ФАС России.

Очевидно, что произвольное изменение маршрутов порождает самостоятельные антимонопольные риски, особенно если речь идет об автобусном транспорте, эксплуатация которого не ограничена специальной инфраструктурой (рельсами и (или) контактной сетью).

Решением проблемы могло бы быть включение в основания для согласования со стороны ФАС России на изменение существенных условий концессионных соглашений такого основания, как, например, изменение документа планирования перевозок в публично-правовом образовании. Аналогичный механизм применяется для концессий ЖКХ: изменение схем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения является основанием для согласования изменения существенного условия КС со стороны ФАС России [4].

Без такой корректировки концессионеру придется использовать иные основания. Например, доказывать, что документ планирования является нормативным актом, в результате изменения которого концессионер не способен исполнить соглашение и в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при его заключении[5]. Тем не менее, оставлять такой вопрос на усмотрение ФАС или суда не целесообразно, если его можно разрешить поправками в законодательство.

  • Механизм участия субъекта РФ, осуществляющего тарифное регулирование по муниципальным перевозкам, не доработан.

В концессиях в сфере ЖКХ участие субъекта РФ необходимо прежде всего с точки зрения гарантий концессионеру в отношении тарифов. Если субъект РФ устанавливает тарифы, не соответствующие концессионному соглашению и долгосрочным параметрам регулирования деятельности концессионера, субъект РФ возмещает концессионеру недополученные доходы. Законопроект не предусматривает аналогичного механизма по транспортным концессиям.

Законопроект предусматривает, что права и обязанности субъекта РФ, участвующего в концессии в качестве третьей стороны, устанавливаются нормативными правовыми актами субъекта РФ.

С одной стороны, региональное законодательство можно будет синхронизировать с нуждами конкретного проекта, что является несомненным плюсом такого подхода. С другой стороны, регион может быть не заинтересован в установлении механизмов, порождающих дополнительные расходы регионального бюджета, если такие возможности прямо не предусмотрены федеральным законодательством. Кроме того, дополнительные риски могут возникнуть, если рассматривать такой риск с точки зрения бюджетного законодательства: у субъекта РФ нет закрепленной на федеральном уровне обязанности установить тариф на перевозки в соответствии с параметрами концессии.

Как в этом случае обосновать возмещение за счет регионального бюджета выпадающих доходов концессионера по муниципальной концессии?

Снятие этих рисков потребует применения уже традиционных для концессий договорных механизмов – платы концедента с ее расчетом в зависимости от фактически полученной прибыли концессионера и (или) условий об особых обстоятельствах, основанием которых будет установление тарифа на перевозки, не соответствующего установленным в КС параметрам.

Таким образом, законопроект снимает ряд критичных рисков концессий в городском транспорте, но не устраняет все барьеры. Остальные риски так или иначе можно попытаться минимизировать условиями концессионного соглашения. Вероятно, развитие концессий в городском транспорте пойдет по пути, сходным с развитием концессий в ЖКХ: необходимость дальнейших поправок будет подтверждаться по мере наработки опыта реализации ГЧП-проектов в отрасли. 

[1] Паспорт федерального проекта «Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях».

[2] Первая концессия в отношении трамвайной инфраструктуры заключена в 2016 году - https://rosinfra.ru/profile/projects-office/364/questionnaire

[3] Концессионное соглашение в отношении троллейбусной инфраструктуры г. Челябинска. https://rosinfra.ru/news/podpisano-koncessionnoe-soglasenie-po-razvitiu-trollejbusnoj-infrastruktury-v-celabinske

[4] Подпункт г) пункта 2 Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24.04.2014 № 368 (далее – Правила согласования ФАС на изменение КС).

[5] Подпункт б) пункта 2 Правил согласования ФАС на изменение КС.