Концессионные соглашения позволили сформировать новый подход к строительству и эксплуатации дорог

Денис Патрин

ООО «Автодор-Инвест»



Счетная палата раскритиковала применение концессионного механизма в дорожной сфере, основываясь на результатах проверки обхода Одинцово и участка трассы М-11. Управляющий директор по правовому структурированию ООО «Автодор-Инвест» Денис Патрин прокомментировал выявленные недостатки двух концессий и рассказал об эволюции этого механизма, которая произошла в том числе благодаря опыту подготовки первых проектов.

Отмечу, что выводы Счетной палаты сделаны по итогам анализа двух первых пилотных концессионных соглашений, заключавшихся в отсутствие сформированного рынка и с привлечением иностранных инвестиций.

В качестве главных аргументов ведомство указало на фактическую невозможность получения государством сверхдохода из-за высокой планки его распределения, установленной по итогам трафик моделирования, высокие тарифы для пользователей. Также аудиторы указали на дополнительные расходы бюджета в связи с ненадлежащим выполнением государством своих обязательств по соглашениям и недостаточное освещение головного участка М-11 из-за отсутствия специальных требований к платным дорогам в законодательстве. При этом в заявлении не указано и, вероятно, в ходе проверки не учитывалось, что по данным проектам коммерческий риск трафика полностью принят концессионерами на себя. Хотя изначально гарантия минимального дохода, без которой многие отечественные и зарубежные инвесторы вообще не были готовы участвовать в проектах, предусматривалась, в ходе конкурса текущие концессионеры отказались от нее в пользу более высокой планки распределения сверхдохода.

Надо понимать, что моделирование трафика осуществлялось в условиях бурного экономического роста начала 2000-х годов, наследие которого и сейчас составляет основу развития российской экономики. В то время ни общий экономический кризис, ни санкции не могли быть даже запрогнозированы, а если бы и были учтены, то однозначно остановили бы проекты строительства. Однако тогда эти проекты состоялись и проявили свою устойчивость к неблагоприятному экономическому фону.

Выбранная схема концессий, когда сбор платы за проезд поступает в доход концессионера, являлась тогда единственной доступной формой концессионного соглашения в России. Такая схема изначально предполагает, что управление тарифом осуществляется самим концессионером, деятельность которого преследует, прежде всего, экономические цели и подчинена экономическим законам. При этом соглашения содержат пределы регулирования тарифов, рассчитанные с учетом экономики соглашений, а также государственных статистических данных и прогнозов об экономическом развитии страны и покупательной способности населения.

Обнажили проблемы

Последующее развитие концессионного рынка показало, что концессия с прямым сбором платы имеет очень ограниченное применение в России в связи с высокой капиталоемкостью дорожного строительства и недостаточным платежеспособным спросом. В связи с этим произошел переход к моделям концессий с платой концедента в виде гарантии минимального дохода или эксплуатационного платежа. Кроме того, впоследствии появилось и нормативное регулирование ценообразования в сфере платных дорог. Практическое применение можно увидеть на остальных участках той же М-11, где тарифы существенно меньше.

Кроме того, эти концессии показали несовершенство как законодательства (земельного, градостроительного и т.д.), так и связанного с ним планирования деятельности. Именно эти проекты стали отправной точкой многих изменений в действующее законодательство в этой сфере, необходимых не только для строительства линейно протяженных объектов, но и в целом развития публичной инфраструктуры в России. Однако и сейчас нельзя сказать, что все проблемы в этой сфере устранены.

Аналогично и в области технического регулирования. Счетная Палата верно отметила, что существующее законодательство не проводит различий между платными и бесплатными дорогами, что и позволило дать положительное заключение государственной же экспертизе строительства на решение заказчика-концессионера о таком освещении платной трассы, принятое с учетом его европейского (французского) опыта, где платные трассы не освещены. Справедливости ради нужно отметить, что другие участки дороги М-11, которые были структурированы по иным формам, полностью освещены. Здесь я, как пользователь дорог, поддержу Счетную палату. А вот окажется ли такое требование экономически эффективным, если оно будет безусловным – вряд ли.

Не волшебная палочка, а эффективный инструмент

Подводя итог, отмечу, что концессии не стали волшебной палочкой, которая одним фактом своего существования решила бы извечные российские проблемы, полностью переложила бремя создания инфраструктуры на плечи частной стороны и позволила государству только «получать дивиденды» от платной эксплуатации.

К сожалению, в выводах Счетной палаты не прозвучало, что у нас в стране концессии стали инструментом, который позволяет привлекать внебюджетные инвестиции, банковское, облигационное финансирование в создание общественной инфраструктуры. А М-11, в свою очередь, стала фактически безальтернативным выбором для безопасного автомобильного передвижения между двумя столицами с новым уровнем качества, пусть и не без изъянов. Также в выводах не сказано, что эти первые концессии вскрыли большое количество недоработок, которые затем в течение длительного времени исправлялись и еще будут исправляться.

Концессионные соглашения позволили формироваться новому подходу к строительству и эксплуатации дорог, где концессионер должен задумываться не только о том, как построить, но и как в долгосрочной перспективе эксплуатировать этот объект, делая его удобным для пользователя. При этом Счетная палата не увидела, что концессионные соглашения позволяют существенно снизить расходы бюджета с учетом стоимости содержания и эксплуатации автомобильной дороги на всем протяжении жизненного цикла объекта и срока концессии (порядка 25 лет). Такие расходы на содержание и ремонты примерно равны стоимости строительства и полностью обеспечиваются сбором платы.

Подробнее о претензиях Счетной палаты и заключениях экспертов на этот счет в материале Проблемы дорожных концессий: эксперты оценили выводы Счетной палаты по итогам проверки обхода Одинцово и участку трассы М-11