Меры законодательной поддержки концессий: 8 новых возможностей для государства и бизнеса

Анжелика Бурдейная

Б1 - КОНСАЛТ



За последние три месяца Госдума приняла несколько законопроектов, направленных на расширение возможностей для концессионных проектов, еще ряд поддерживающих законопроектов находятся на рассмотрении. Руководитель практики юридических услуг Б1-Консалт в Санкт-Петербурге (ранее – EY) Анжелика Бурдейная рассказала о влиянии принятых и готовящихся изменений на реализацию ГЧП-проектов.

Нормативные акты, вступившие в силу

1.Заключение региональных концессионных соглашений без конкурса [1]

В качестве антикризисных мер [2] приняты положения, позволяющие до 31 декабря 2022 года на основании решения высшего исполнительного органа субъекта РФ заключать региональные концессионные соглашения без проведения конкурса (кроме соглашений в отношении различной транспортной инфраструктуры и объектов тепло- и водоснабжения):

  • если права владения и (или) пользования всеми земельными участками, на которых планируется реализация концессионного соглашения, переданы потенциальному концессионеру не позднее 1 июня 2022 года,
  • в иных случаях, установленных Правительством РФ.

Формально под первый критерий попадают любые права владения и (или) пользования в отношении земельных участков, в том числе возникшие десятилетия назад и изначально не предусматривающие какое-либо строительство. Такая возможность заключения концессионных соглашений может быть интересна, например, арендаторам земель сельскохозяйственного назначения, планирующим создание или расширение производственных объектов, а также пользователям государственных объектов различного назначения, в том числе образования, спорта, здравоохранения, для проведения реконструкции в рамках концессионного соглашения.

«Иные случаи» на сегодняшний день не установлены, можно предположить несколько подходов:

  • могут быть определены перечни потенциальных концессионеров для разных сфер, с которыми будет возможно заключать соглашения без конкурса, по аналогии с распоряжением Правительства РФ от 14.05.2021 №1242-р (определен концессионер для школ в регионах, создаваемых с участием федерального бюджета) или распоряжением Правительства РФ от 21.05.2022 №1276-р (утвержден перечень возможных концессионеров для создания региональных кампусов)[3];
  • могут быть установлены новые критерии, например, похожие на негласные критерии при принятии решения о заключении концессионного соглашения без конкурса в отношении системы «Платон»[4]: реализация проектов в отношении систем передачи и обработки информации; отсутствие альтернативных исполнителей; высокий уровень предварительной проработки проекта определенным лицом, например, реализация «пилотного» проекта и другие.

Вступившие в силу 14 июля 2022 года изменения и последующее принятие акта Правительства РФ потенциально могут дать толчок большому количеству региональных проектов. При этом регионам следует уже сейчас озаботиться внутренним порядком принятия решений о заключении концессионных соглашений без конкурса, поскольку федеральным законодательством не установлены ни регламент взаимодействия и проведения переговоров с концессионером, ни сроки подписания концессионного соглашения. Отсутствие понятной процедуры может привести, наоборот, к увеличению сроков принятия решений по сравнению с конкурсом или механизмом частной концессионной инициативы.

2. Изменение существенных условий концессионных соглашений без согласования ФАС [5]

Новые части статьи 54 Закона о концессионных соглашениях позволяют до 1 января 2023 года вносить изменения в существенные условия концессионного соглашения (кроме соглашений в области ЖКХ), заключенные до 1 марта 2022 года, по соглашению сторон без согласования с антимонопольным органом, если при исполнении соглашения изменились обстоятельства, из которых стороны исходили при его заключении.

Изменения существенных условий при этом не должны приводить к изменению целевого назначения объекта концессионного соглашения, уменьшению объема инвестиций и увеличению цен (тарифов) на товары, работы, услуги концессионера.

По общему правилу для внесения изменений в концессионное соглашение обстоятельства должны измениться настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях (ст. 451 ГК РФ, п. 3.4. ст. 13 Закона о концессионных соглашениях).

Если стороны концессионного соглашения не обозначили каким-либо образом обстоятельства, при изменении которых должны согласовываться правки в соглашение, то суд, скорее всего, не признает существенным изменением обстоятельств финансовый кризис, инфляционные процессы, изменение курса валют[6] и другие финансовые изменения, но может принять во внимание изменение градостроительных документов, препятствующих реализации проекта[7].

На практике встречаются несколько подходов к согласованию обстоятельств, при изменении которых концессионер вправе требовать пересмотра условий соглашения.

Одним из вариантов является приравнивание «особых обстоятельств» к существенному изменению обстоятельств. Встречаются подобные формулировки: «Особыми обстоятельствами являются обстоятельства или события, при наступлении которых считается, что произошло существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении соглашения». При этом для каждого проекта приводится собственный перечень обстоятельств, например, изменение законодательства, а также перечень условий, при которых обстоятельства относятся к «особым» (чаще всего встречается возникновение дополнительных расходов в определенном размере).

Другим вариантом является введение отдельного положения о существенном ухудшении обстоятельств, при этом к такому ухудшению могут относиться, как и «особые обстоятельства», так и иные обстоятельства, которые приводят к нарушению экономического равновесия концессии.

Таким образом, для того чтобы принятая законодательная мера поддержки действительно работала, необходимо убедиться в грамотной комбинации условий в тексте конкретного концессионного соглашения.

3. Объекты незавершенного строительства официально разрешено передавать концессионеру[8]

С 15 июня объекты незавершенного строительства вышли из тени регулирования законодательства о концессионных соглашениях и ГЧП/МЧП. Так, в статью 3 Закона о концессионных соглашениях внесена часть 9.1 о возможной передаче концессионеру объектов незавершенного строительства для целей создания объекта концессионного соглашения.  

Ранее Закон не упоминал объекты незавершенного строительства ни в качестве отдельных допустимых объектов концессионного соглашения, ни в качестве объектов, передаваемых концессионеру для завершения строительства, в этой связи передача объектов незавершенного строительства в рамках концессионного соглашения вызывала вопросы, особенно со стороны региональных и муниципальных органов власти.

Тем не менее, в небольшом количестве концессионные проекты с включением объектов незавершенного строительства реализовывались. Например, в Иркутске на основе концессионного соглашения достроен универсальный спортивно-демонстрационный зал с искусственным льдом и трибунами на 3000 мест[9].

Вероятно, что благодаря изменениям мы увидим больше подобных проектов, которые смогут вдохнуть жизнь в невостребованный государственный и муниципальный недострой.

4. Упрощение процедуры приватизации отразится на концессиях[10]

На волне антикризисного упрощения приватизации для федеральных объектов с рыночной стоимостью до 100 млн руб. принята короткая поправка в Закон о концессионных соглашениях. Законодатель допустил преимущественное право концессионера на выкуп объекта концессионного соглашения, включенного в перечень федерального имущества, приватизация которого осуществляется без включения в прогнозный план (программу). 

Прежде чем упрощенный механизм приватизации заработает, Правительству РФ необходимо утвердить порядок формирования и утверждения перечня федерального имущества, подлежащего приватизации без включения в программу приватизации, Росимуществу – сформировать такой перечень по согласованию с ФАС, а Минфину – утвердить.

Проекты нормативных актов на рассмотрении в Госдуме

5. Возможность реализации IT-проектов на муниципальном уровне[11]

В Госдуму внесен законопроект, посвященный совершенствованию законодательства в части реализации IT-проектов на основе концессионного соглашения, соглашений о ГЧП и МЧП. Основная идея законопроекта – прямое предоставление возможности реализовывать концессионные IT-проекты на муниципальном уровне и заключать соответствующие соглашения о МЧП.

В случае принятия законопроекта у муниципалитетов появится возможность в полной мере использовать концессионные механизмы для создания систем «безопасного города», «умных» остановок, публичных WI-FI сетей и реализации других локальных цифровых проектов.

6. Упрощение получения статуса резидента ОЭЗ для концессионера[12]

В первом чтении принят законопроект, направленный на синхронизацию законодательства о концессионных соглашениях и ОЭЗ. В частности, для концессионеров предлагается справедливо упрощенный порядок получения статуса резидента, в том числе сокращение количества предоставляемых документов и проверочных процедур.

С одной стороны, концессионерам может быть интересно получение статуса резидента для применения, например, налоговых льгот. С другой стороны, в России функционируют 45 ОЭЗ, из которых 26 являются промышленно-производственными и не подходят для целей концессий по типу допустимых объектов.

Предположительно, интересными для концессионеров могут стать технико-внедренческие ОЭЗ (для реализации IT-проектов) и туристско-рекреационные.

7.  Сокращение срока опубликования частной концессионной инициативы[13] 

Предварительно в Госдуме рассмотрен и готовится к первому чтению законопроект, направленный на установление равного доступа заинтересованных лиц к заключению концессионного соглашения по инициативе потенциального инвестора.

Одно из предлагаемых изменений предусматривает сокращение срока опубликования частной концессионной инициативы с 45 дней до 30 дней, что, возможно, придаст немного динамики рынку концессий.

8. Продление срока регистрации незарегистрированного имущества концессий в отношении объектов тепло- и водоснабжения

Тем же законопроектом предлагается увеличить срок для регистрации переданных объектов тепло- или водоснабжения, не зарегистрированных в установленном порядке, с одного до трех лет. 

Рассмотренные изменения не реформируют концессионное законодательство, но, вероятно, смогут поддержать рынок концессий в текущих условиях. Важную роль могут сыграть возможность заключать региональные концессионные соглашения без конкурса и возможность изменять существенные условия действующих соглашений без согласования с антимонопольным органом. При этом нововведения могут быть полезными только в условиях грамотно проработанных механизмов взаимодействия в регионах и документов по конкретным проектам.  

[1] Федеральный закон от 14.07.2022 № 326-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

[2] План первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления, одобренных на заседании Президиума Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций 12 апреля 2022 г.

[3] Аналогичный подход можно встретить при осуществлении закупок: Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 339 (ред. от 16.06.2022) «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления».

[4] см. также судебное дело № А40-234411/2015-65-1905.

[5] Федеральный закон от 14.07.2022 № 333-ФЗ «О внесении изменений в статью 54 Федерального закона «О концессионных соглашениях».

[6] Постановление Президиума ВАС РФ от 07.08.2001 № 4876/01; Постановление Президиума ВАС РФ от 13.04.2010 № 1074/10 по делу № А40-90259/08-28-767; Определение Конституционного Суда РФ от 26.05.2016 № 1019-О; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №1 (2017) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.02.2017).

[7] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.12.2021 № Ф05-29408/2021 по делу № А41-84657/2020.

[8] Федеральный закон от 11.06.2022 №154-ФЗ «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона »О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации« и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[9] Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2017 по делу № А19-15846/2015.

[10] Федеральный закон от 14.07.2022 № 320-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», отдельные законодательные акты Российской Федерации и об установлении особенностей регулирования имущественных отношений».

[11] https://sozd.duma.gov.ru/bill/173246-8

[12] https://sozd.duma.gov.ru/bill/150776-8

[13] https://sozd.duma.gov.ru/bill/140808-8