Новый взгляд на транспортные концессии: может ли концессионер не осуществлять деятельность по перевозке пассажиров?

Денис Качкин

Адвокатское бюро «Качкин и Партнеры»



В начале мая Федеральным законом от 01.05.2022 № 126-ФЗ были внесены изменения в ряд положений действующего законодательства о заключении концессионных соглашений в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, позволяющие по-новому взглянуть на осуществление перевозки пассажиров по концессионным соглашениям. Управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП АБ «Качкин и Партнеры» Денис Качкин и старший юрист практики по инфраструктуре и ГЧП Римма Толмачева разобрали основные положения закона и их влияние на рынок.

В соответствии с новой редакцией ч. 2 ст. 14 Закона N 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом…» (далее - «Закон о перевозках») осуществление регулярных перевозок пассажиров по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения:

  1. государственного или муниципального контракта
  2. или концессионного соглашения, соглашения о ГЧП / МЧП, предусматривающих использование транспортных средств городского наземного электротранспорта (трамваев, троллейбусов), электробусов, в случае если это предусмотрено документом планирования регулярных перевозок или региональным комплексным планом транспортного обслуживания населения.

Также Закон о перевозках говорит, что карты маршрута регулярных перевозок выдаются лицу, с которым заключены государственный или муниципальный контракт, концессионное соглашение, соглашение о ГЧП/МЧП и которое включено в реестр маршрутов регулярных перевозок[1].

Таким образом, применительно к городскому наземному электрическому транспорту и электробусам допускается осуществление перевозок на основании концессионных соглашений, без необходимости заключения с концессионером отдельного государственного контракта.

Из новых норм следуют сразу два важных для рынка вывода: во-первых, устраняется дублирование конкурсных процедур (раньше нужно было после заключения концессии еще провести торги на перевозку, которые мог выиграть кто угодно), а во-вторых, перевозка должна осуществляться концессионером лично (без привлечения оператора).

В то же время на практике зачастую возникает ситуация, когда стороны концессионного соглашения заинтересованы в сохранении действующего перевозчика (например, ГУПа или МУПа), при сохранении обязательств концессионера по созданию (реконструкции) объекта соглашения и обеспечении его доступности для осуществления перевозок в течение срока действия соглашения.

В концессиях мы привыкли к тому, что концессионер должен осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, и такая эксплуатация обязательно должна быть целевой. В предыдущей редакции Закона о концессионных соглашениях объект транспортной концессии именовался как «транспорт общего пользования», что путем нехитрого анализа отраслевого законодательства приводило нас к выводу о том, под целевой эксплуатацией следует понимать именно перевозку пассажиров и багажа.  

В соответствии с новой редакцией п. 12 ч.1 ст. 4 Закона о концессионных соглашениях объектом концессии могут являться объекты транспортной инфраструктуры и технологически связанные с ними транспортные средства, обеспечивающие деятельность, связанную с перевозками пассажиров транспортом общего пользования, за исключением метрополитена.

Также майскими изменениями перечень существенных условий концессионного соглашения дополнен новым, специальным, относящимся только к объектам транспортной инфраструктуры, условием (п. 6.6 ч. 1 ст. 10): «В случае, если … предусматривается выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров, срок исполнения указанных этапов в отношении регулярных перевозок пассажиров не может превышать один квартал». Указанная формулировка, по нашему глубокому убеждению, предполагает возможность заключения концессионных соглашений, не предусматривающих осуществление концессионером регулярных перевозок пассажиров.

С учетом вышеприведенных формулировок представляется, что Закон о концессионных соглашениях в новой редакции допускает заключение двух видов концессионных соглашений в отношении объектов транспортной инфраструктуры и технологически связанных с ними транспортных средств:

  1. соглашений, предусматривающих обязательства концессионера по осуществлению регулярных перевозок;
  2. соглашений, не предусматривающих обязательства концессионера по осуществлению регулярных перевозок. В этом случае обязательства концессионера по использованию (эксплуатации) объекта соглашения будут ограничены обслуживанием объекта соглашения и предоставлением его в пользование перевозчику.

В первом варианте, с учетом положений ст. 14 Закона о перевозках об обязательном наличии государственного контракта или концессионного соглашения (соглашения о ГЧП/МЧП) для осуществления регулярных перевозок пассажиров, а также о включении соответствующего лица в реестр маршрутов регулярных перевозок и выдаче ему карты маршрутов регулярных перевозок, концессионер будет обязан осуществлять регулярные перевозки самостоятельно, без привлечения оператора.

Во втором варианте концессионер также не может самостоятельно привлечь оператора для осуществления регулярных перевозок с использованием объекта соглашения. Однако в этой ситуации перевозка может осуществляться перевозчиком (например, МУПом или ГУПом), привлеченным концедентом по государственному (муниципальному) контракту. При этом порядок пользования перевозчиком объектом транспортной инфраструктуры будет определяться договором, заключаемым между концессионером и перевозчиком в соответствии со ст. 34 Закона о перевозках. В таком случае с целью обеспечения интересов сторон концессии представляется целесообразным определить в концессионном соглашении ключевые условия договора о предоставлении перевозчику доступа к инфраструктуре, созданной концессионером.

В последнее время наблюдается значительный спрос на концессии с публичным оператором в самых различных сферах. Однако нужно учитывать, что по общему правилу привлечение оператора в концессионный проект – это право, а не обязанность оператора. Исключения могут вводиться нормативно, как это произошло по школьным проектам в рамках госпрограммы «Развитие образования». Мы надеемся, что изложенный нами подход отражает смысл, который закладывал законодатель при разработке рассмотренных изменений. Если это так, то количество новых проектов в сфере общественного транспорта должно существенно вырасти.

[1] Ч. 8 ст. 14 Закона о перевозках