Наземный электротранспорт играет важную роль в обеспечении транспортных потребностей населения и комплексном развитии городов. Курс на его модернизацию поддержан на федеральном уровне. При этом все больше регионов выбирают концессионный механизм для строительства и ремонта инфраструктуры, а также закупки подвижного состава. Старший юрист юридической фирмы Stonebridge Legal Искандер Бинашев обозначил, на что нужно обращать внимание при структурировании таких проектов.

Городской наземный электрический транспорт является одним из важнейших элементов современного городского благоустройства, играющим важную роль в удовлетворении транспортных потребностей населения. Однако в российских регионах, за исключением городов федерального значения и отдельных примеров в иных субъектах федерации, в постсоветский период он не получил должного развития. Такое неравномерное и несистемное развитие сферы городского наземного электротранспорта привело к тому, что в настоящее время его инфраструктура в регионах переживает не лучшие времена – коммуникации и оборудование изношены, парк трамвайных вагонов устаревает.

Модернизация городского наземного транспорта служит одним из способов достижения целей повышения пространственной связанности и транспортной доступности в рамках Транспортной стратегии до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года. В качестве одной из важнейших мер развития сферы 12 мая 2022 года вступил в силу Федеральный закон от 1 мая 2022 года № 126-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – «Закон № 126-ФЗ»). Закон был принят в целях совершенствования законодательства о концессионных соглашениях и государственно-частном партнерстве в сфере осуществления регулярных пассажирских перевозок. Кроме того, в целях обеспечения финансирования проектов в сфере городского наземного электрического транспорта Правительство РФ приняло постановление от 28 апреля 2022 года № 772 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию развития «ВЭБ.РФ» в целях компенсации недополученных доходов по кредитам, выданным на поддержку проектов по развитию городского электрического наземного общественного пассажирского транспорта».

Указанные меры позволили перезапустить рынок ГЧП в сфере городского наземного транспорта. За прошедшие 8 месяцев в ГИС ТОРГИ опубликовано 11 проектов, инициированных инвесторами, из которых 8 проектов уже достигли коммерческого закрытия. Данные проекты реализуются в субъектах, по большей части в региональных центрах (за исключением проекта в Таганроге), где существующая сеть общественного транспорта в меньшей мере удовлетворяет потребностям растущего населения.

В рамках структурирования проектов в сфере городского наземного транспорта обращают на себя внимание следующие особенности таких проектов.

1) Основные условия концессионных соглашений

Концессионные соглашения в сфере общественного транспорта дополнительно должны предусматривать этапы исполнения соглашения и их результаты. Максимальный срок каждого этапа не должен превышать 1 год, а в отношении работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок, 1 квартал[1]. Это означает необходимость обязательного дробления проекта на короткие периоды. Невключение указанных условий в концессию влечет риск признания ее незаключенной.

Дополнительно Закон № 126-ФЗ предусмотрел перечень условий, которые должны быть включены Правительством РФ в примерную форму концессионного соглашения, по которому выполняются работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров (далее – «Примерная форма»). Это требования к осуществлению перевозок, транспортным средствам, результатам выполнения каждого этапа концессии (включая объем выполненных работ), порядок изменения маршрутов и перечня маршрутов, штрафные санкции, случаи и порядок одностороннего расторжения соглашения[2]. Проект Примерной формы разработан Минтрансом РФ и размещен на федеральном портале проектов НПА[3]. Хотя законодатель прямо не отнес такие условия к категории существенных (кроме результатов выполнения этапов), однако мы считаем, что при структурировании проекта стоит также включать их в концессионное соглашение, поскольку в конечном итоге они влияют на обеспечение качества перевозок, а также относятся к требованиям к финансируемости (банкабельности) проектов.

Примерная форма будет носить рекомендательный характер и не будет обязательна к применению. Тем не менее она поможет сформировать представление о позиции федеральных органов власти по содержанию концессии. Также на нее можно ссылаться при возникновении споров о возможности включения в текст концессионного соглашения спорного условия, используя в качестве одного из аргументов.  

2) Участие субъекта РФ в качестве самостоятельной стороны соглашения

Закон № 126-ФЗ позволяет субъекту РФ выступать в качестве самостоятельной стороны концессионного соглашения и соглашения с кредиторами по проектам в сфере общественного транспорта, концедентом по которым является муниципальное образование. Участие региона опционально и возможно при соблюдении хотя бы одного из условий:

• реализация соглашения осуществляется за счет межбюджетного трансферта и (или) бюджетного кредита, который предоставляется из федерального бюджета и (или) регионального бюджета; и (или)
• в рамках концессионного соглашения выполняются работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров, оказанием услуг по регулируемым тарифам, установленным субъектом РФ[4].

Как правило, муниципальное образование имеет низкий уровень бюджетной обеспеченности, что ставит под вопрос возвратность инвестиций концессионеру и кредитных средств финансирующей организации. Прямое участие субъекта РФ в проекте с принятием на себя платежных обязательств, дает своего рода дополнительную гарантию обеспечения финансирования проекта со стороны публично-правового образования и повышает банкабельность проекта.

Актуальность указанных поправок уже подтверждается новыми проектами. Все проекты, в которых концедентом является муниципальное образование и которые были инициированы после принятия Закона № 126-ФЗ, предусматривают участие региона[5].

Федеральное законодательство прямо не регулирует объем прав и обязанностей субъекта РФ в проекте. Каждый регион определит его самостоятельно. Из-за этого структурирование проекта от региона к региону может иметь свои особенности. При этом субъекты РФ, участвующие в новых проектах в сфере общественного транспорта, уже приняли необходимые акты[6].

3) Платежный механизм

Концессионное соглашение в этой сфере может предусматривать комбинацию различных платежных механизмов в зависимости от финансовой модели проекта. В частности:

• доход от сбора платы за проезд и провоз багажа (далее – «плата за проезд»);
• финансирование концедентом части расходов на создание (реконструкцию) и (или) эксплуатацию;
• выплата платы концедента.

Возврат инвестиций концессионера только за счет доходов от сбора платы за проезд зачастую ограничен как в силу ограничения роста тарифов для населения (социальная значимость доступности городских перевозок), так и в силу того, что для обеспечения финансируемости проекта риск спроса должен покрываться публичной стороной. В связи с этим в рамках таких проектов возврат инвестиций на эксплуатационной стадии осуществляется либо

• через механизм минимального гарантированного дохода (МГД), когда концессионер осуществляет сбор Платы за проезд в свою пользу, а концедент обязуется выплачивать концессионеру плату концедента в размере недополученных концессионером доходов за определенный период, либо 
• через комбинацию финансирования концедентом части расходов на эксплуатацию объекта концессионного соглашения и платы концедента, обеспечивающих полное покрытие расходов концессионера. В этом сценарии концессионер передает всю собранную Плату за проезд концеденту.

Закон № 115-ФЗ[7] не запрещает концеденту возмещать все расходы концессионера в проекте за счет комбинации разных платежных механизмов. Эта позиция подтверждается и правоприменительной практикой[8]. Полное возмещение расходов концедентом характерно и другим проектам, в которых не представляется возможным либо ввести плату за услуги, оказываемые с использованием объекта концессионного соглашения, либо уровень платы за такие услуги не может покрыть экономически обоснованные расходы концессионера (например, проекты в отношении школ и иных социальных объектов, бесплатных автодорог или автодорог с платными участками со сбором платы в пользу концедента).

4) Подвижной состав в составе объекта соглашения

До принятия Закона № 126-ФЗ проекты в сфере городского транспорта уже структурировали на основании концессионных соглашений и подвижной состав включался в состав объекта концессионного соглашения[9]. Это было возможно, так как движимое имущество может быть объектом концессии, если оно технологически связано с недвижимым имуществом и они предназначены для осуществления деятельности по соглашению[10].

Тем не менее отсутствие прямого упоминания подвижного состава в перечне объектов концессионных соглашений, а также неопределенность термина «объекты транспорта общего пользования», приводили к дискуссии о том как недвижимое имущество, составляющее основу объекта концессионного соглашения, и подвижной состав должны между собой соотноситься с точки зрения объема инвестиций, объема выполняемых работ. Теперь Закон № 126-ФЗ прямо включил транспортные средства, обеспечивающие перевозку пассажиров, в перечень объектов концессионных соглашений[11].

5) Предоставление земельных участков

Нередко в проектах в сфере городского наземного транспорта конкретный перечень земельных участков не может быть определен к дате заключения концессионного соглашения, поскольку (а) земельные участки, вовлекаемые в проект, могут образовываться после заключения концессионного соглашения, (б) концессионер осуществляет проектирование объекта и соответственно, на дату заключения концессионного соглашения неизвестно в границах каких земельных участков будет располагаться объект. Закон № 115-ФЗ не относит перечень земельных участков к существенным условиям концессионного соглашения, поэтому отсутствие исчерпывающего перечня земельных участков не является препятствием для заключения концессионного соглашения.

Вытекающие из этого проектные риски, связанные с нарушением сроков предоставления земельных участков, их качеством, возможностью использования земельного участка для целей проекта могут быть снижены за счет включения в текст концессионного соглашения таких механизмов как: порядок согласования графика предоставления земельных участков, порядок замены непригодных земельных участков, режим особых обстоятельств и заверения публично-правового образования в отношении предоставляемых земельных участков.

Вышеперечисленные особенности в той или иной степени присущи всем проектам в сфере городского наземного электрического транспорта. Надлежащий учет таких особенностей при структурировании проекта позволит обеспечить баланс рисков сторон концессионного соглашения и достижение финансового закрытия проекта.

[1] Пункт 4(а) статьи 1 Закона № 126-ФЗ.

[2] Пункт 4(б) статьи 1 Закона № 126-ФЗ.

[3] http://regulation.gov.ru/p/131357

[4] Пункт 2 статьи 1 Закона № 126-ФЗ.

[5] В 8 из 11 проектов концедентом выступает муниципальное образование, субъект РФ участвует в качестве самостоятельной стороны. В остальных 3 проектах субъект РФ сам является концедентом.

[6] См., например, Постановление Администрации Волгоградской области от 10 ноября 2022 года № 666-п «О мерах по реализации части 1.7 статьи 5 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Закон Краснодарского края от 14 июня 2022 года № 4699-КЗ «О некоторых мерах по реализации статьи 5 Федерального закона «О концессионных соглашениях», Постановление Правительства Пермского края от 1 июня 2022 года № 454-п «Об участии в концессионном соглашении, объектом которого являются объекты транспортной инфраструктуры и технологически связанные с ними транспортные средства, обеспечивающие деятельность, связанную с перевозками пассажиров транспортом общего пользования».

[7] Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – «Закон № 115-ФЗ»).

[8] См., например, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 января 2022 года № Ф04-7694/2021 по делу № А75-19248/2020 (поддержано отказным Определением Верховного Суда РФ от 5 мая 2022 года № 304-ЭС22-6061 по делу № А75-19248/2020), Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2017 года № 09АП-33753/2017, 09АП-34801/2017 по делу № А40-23141/17, Письмо ФАС России от 23 ноября 2021 года № ГМ/99223/21.

[9] См., например, приложение № 2 к конкурсной документации по проведению открытого конкурса на право заключения

концессионного соглашения о создании и использовании (эксплуатации) трамвайной сети по маршруту «станция метро «Купчино»

– пос. Шушары – Славянка» на территории Санкт-Петербурга; приложение № 2 к концессионному соглашению о создании и использовании (эксплуатации) трамвайной сети в городе Таганроге.

[10] Часть 1 статьи 3 Закона № 115-ФЗ.

[11] Пункт 1 статьи 1 Закона № 126-ФЗ.