Первая в отрасли: как концессия помогла в запуске крупного производства целлюлозы в Пензенской области

Владимир Соколов

PwC



В конце 2020 года в России было подписано концессионное соглашение по созданию комплекса переработки и хранения лубяных культур в Пензенской области. Это первая федеральная концессия как в сфере промышленности, так и в сельском хозяйстве. Директор, руководитель практик в сфере государственно-частного партнерства, инфраструктурных проектов, энергетики и природных ресурсов PwC Legal Владимир Соколов рассказал об основных особенностях проекта и о том, насколько механизмы ГЧП подходят для реализации нестандартных инвестиционных инициатив.   

Прошлый год выдался трудным и сложным для российского бизнеса и рынок ГЧП не стал исключением. Многие уже реализуемые проекты испытывали значительные трудности. От реализации ряда проектов их участники отказались или отложили их до лучших времен, в результате чего снизилось количество новых ГЧП проектов. В частности, в 2020 году было заключено только две федеральных концессии: в отношении развития аэродрома совместного базирования Левашово и в отношении создания объекта переработки и хранения лубяных культур, сырья и продукции из них в Пензенской области.

Проект по созданию объекта переработки и хранения лубяных культур, сырья и продукции из них в Пензенской области во многом является уникальным.

Во-первых, концессионное соглашение, заключенное 30 декабря 2020 года Российской Федерацией в лице Минпромторга России и ООО «Межотраслевой инновационный комплекс» (входит в группу компаний «Коноплекс») является одновременно и первой федеральной концессией в сфере сельского хозяйства и первой федеральной концессией в сфере промышленности.

С точки зрения положений статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» данный проект относится к концессионным соглашениям в отношении создания и эксплуатации объектов производства, первичной и/или последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции, соответствующих критериям, установленным Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2017 г. № 1686, или, проще говоря, к концессиям в сфере сельского хозяйства.

Следует отметить, что практика заключения концессионных соглашений для реализации проектов в области сельского хозяйства хоть и относительно немногочисленная, но существует на региональном и муниципальном уровнях[1]. Как правило, это проекты по производству сельхозпродукции в теплицах, производству и переработке птицы или созданию молочных ферм, «упакованные» в форму концессионных соглашений. 

Тем не менее, следует учитывать, что основной целью проекта в Пензенской области является создание производственного предприятия по глубокой переработке и хранению лубяных культур (конопля, лен, джут, кенаф и другие) в высококачественную целлюлозу и волокно различного назначения, что по своему существу ближе к промышленности чем к сельскому хозяйству. В связи с этим Российскую Федерации в ходе заключения соглашения представлял Минпромторг России, для которого это был первый опыт заключения концессионного соглашения (ранее ведомство заключало только СГЧП), а сам проект представляет также и первую промышленную концессию федерального уровня.

Во-вторых, интерес представляют и сами параметры соглашения. Так, само концессионное соглашение заключено на 49 лет. При этом за первые 5 лет концессионер обязан обеспечить создание предприятия по переработке лубяных культур, мощность которого должна достигнуть 4 000 тонн целлюлозы в год (с возможностью поэтапного расширения). Инвестиции в проект - 2 млрд рублей.

При этом требования к эксплуатации в рамках концессионного соглашения концентрируются не на требованиях к содержанию самого объекта концессионного соглашения, а на необходимых объемах и характеристиках производимой продукции. Данный подход является отличительной особенностью промышленных концессий, в рамках которых ключевым результатом является не собственно создание определенной инфраструктуры, а именно освоение производства новой продукции. В этом смысле промышленная концессия может рассматриваться как дополнение или альтернатива специальным инвестиционным контрактам.

По своим характеристикам целлюлоза из лубяных культур ближе всего к хлопковой целлюлозе, которую Россия импортирует. После ввода предприятия в эксплуатацию российские компании, в настоящий момент использующие хлопковую целлюлозу, смогут использовать целлюлозу из лубяных культур российского производства в качестве альтернативы импортному сырью. Таким образом, проект является практическим примером использования концессии для импортозамещения.

В-третьих, еще одной важной особенностью проекта является решение поставленной президентом РФ задачи по вовлечению в оборот невостребованной на текущий момент инфраструктуры государственных предприятий, ранее имевших стратегическое значение. В рамках соглашения существующий объект в Пензенской области в несколько этапов будет перепрофилирован для производства целлюлозы.

Таким образом в рамках данного проекта демонстрируется возможность применения концессионных механизмов для вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых объектов государственной собственности и конверсии объектов специального назначения для целей развития промышленности (при сохранении объекта в собственности государства).

В-четвертых, с учетом важности проекта с точки зрения импортозамещения и вовлечения в оборот неиспользуемого государственного имущества концессионное соглашение предусматривает возможность финансовой поддержки со стороны государства в части возмещения части расходов на создание и эксплуатацию предприятия.

В то же время платежный механизм структурирован по модели гарантии минимального дохода (МГД) и по своей сути является исключительно страховочным инструментом для минимизации рисков в части налогообложения и спроса на готовую продукцию. Базовым сценарием реализации проекта является достижение окупаемости за счет прямой продажи продукции предприятии на российском и международных рынках.

Таким образом проект демонстрирует возможность применения платежного механизма МГД в рамках действующего законодательства (как альтернативы плате концедента, что может являться важным для оптимизации бюджетных расходов публичной стороны), а также возможность использования концессионных механизмов для минимизации налоговых рисков инвестиционных проектов. Как показывает практика, при грамотном подходе к структурированию и в рамках платежного механизма концессии можно предусмотреть механизм «налогового кэшбэка» по аналогии с механизмом в рамках соглашений о защите и поощрении капиталовложений. 

В-пятых, концессионное соглашение по проекту заключено на основании распоряжения Правительства РФ от 3 декабря 2020 г. № 3192-р без проведения конкурса (с концессионером, определенным решением Правительства РФ). Таким образом данная процедура все более активно используется для федеральных проектов как альтернатива процедурам ЧКИ и конкурсу.

В заключение можно отметить, что данный проект является прекрасным примером, подтверждающим возможность использования модели ГЧП и, в частности, концессионных соглашений, для эффективного решения нестандартных задач при реализации инвестиционных проектов. В частности, проект показывает, что за счет применения концессионных механизмов возможно:

  • обеспечивать реализацию не только инфраструктурных, но и промышленных проектов (в частности, концессионное соглашение может рассматриваться в качестве альтернативы или дополнения для специальных инвестиционных контрактов);
  • решать государственные задачи по освоению в России производства новых видов продукции и импортозамещению;
  • решать задачи по вовлечению в гражданский оборот/конверсии неиспользуемых объектов государственного/муниципального имущества (с сохранением таких объектов в публичной собственности);
  • использовать механизм минимальной гарантированной доходности для гарантии спроса на товары, работы и/или услуги концессионера, в качестве основного инструмента обеспечения возможности привлечения кредитного финансирования для реализации инвестиционного проекта, что может являться более эффективной опцией поддержки проекта в точки зрения бюджетных обязательств (в сравнении с платой концедента);
  • применять механизм «налогового кэшбэка» (как альтернативу соглашениям о защите и поощрении капиталовложений).

Надеюсь, что такие примеры будут положительно восприняты госорганами и рынком, и в будущем механизмы ГЧП будут более активно использоваться для решения соответствующих задач.

Команда PwC Legal под руководством директора Владимира Соколова и старшего юриста Андрея Андерсена выступила юридическим консультантом по сделке и желает ее участникам успеха в реализации данного амбициозного проекта.

[1] Например https://rosinfra.ru/project/full-project/teplicnyj-kombinat-ooo-tk-tumenagro-po-proizvodstvu-plodoovosnoj-produkcii-v-zakrytom-grunte-3-j-etap-stroitelstva-tumenskaa-oblast-tumenskij-rajon-der-narimanova или https://rosinfra.ru/project/full-project/rekonstrukcia-i-ekspluatacia-imusestvennogo-kompleksa-cisminskogo-plodopitomniceskogo-sovhoza-v-rp-cismy-cisminskogo-rajona-respubliki-baskortostan