Подходы Франции к разграничению моделей ГЧП

Фредерик Бобай

Министерство экономики и финансов Франции



Государственно-частное партнерство во всем мире зарекомендовало себя как эффективный инструмент для развития общественной инфраструктуры. При этом каждая страна формирует для себя типовые модели ГЧП. В рамках онлайн-эфира «Финансовое участие государства в проектах ГЧП: международный опыт и российские реалии», организованного Национальным Центром ГЧП (входит в группу ВЭБ.РФ) при поддержке Freshfields Bruckhaus Deringer, опытом Франции поделился руководитель проектов Министерства экономики и финансов страны Фредерик Бобай.

Во Франции все инфраструктурные проекты концептуально различаются в зависимости от модели доходности, то есть от того, кто в конечном итоге платит за инфраструктуру. В связи с этим необходимо четко разграничивать механизм привлечения денежных средств (concept of financing) и механизм возврата инвестиций (concept of funding). Такое же отличие приводится МВФ в Руководстве PFRAM.

Привлечение денежных средств для реализации инфраструктурного проекта предполагает, что денежные потоки направляются в проект главным образом для финансирования первоначального строительства, в то время как возврат инвестиций подразумевает противоположное направление денежных потоков — это денежные средства за использование инфраструктуры, за счет которых гасятся долги перед кредиторами и обеспечивается доход инвестора. Это различие имеет ключевое значение.

Во Франции существует два типа проектов ГЧП, финансируемых за счет частного капитала, которые различаются в зависимости от механизма возврата инвестиций: за счет налоговых поступлений или пользователей инфраструктуры. Как правило, за счет налогов оплачивается социальная инфраструктура, например, суды или школы, за счет конечных пользователей - платные автомобильные или железные дороги, где предполагается взимание платы за проезд. Таким образом, в зависимости от источника возврата инвестиций выделяют две модели ГЧП: ГЧП с оплатой за счет государства (government-pays PPP) и ГЧП с оплатой за счет конечных пользователей (user-pays PPP), называемое во Франции концессией. На этом во Франции базируется работа с проектами ГЧП.

Выбор модели ГЧП зависит от концепции проекта и возможности получения дохода. Так, в некоторых случаях более целесообразно использовать модель концессии, когда возврат инвестиций обеспечивается за счет конечных пользователей, в других - механизм возврата инвестиций за счет государства.

Во Франции, как и в Европейском союзе, существует юридическое различие между концессией и ГЧП с оплатой за счет государства. С экономической точки зрения к каждому проекту необходимо использовать индивидуальный подход. Кроме того, существуют ситуации, когда требуется сочетать эти две модели. Так, модель ГЧП с оплатой за счет государства может предполагать получение дополнительных доходов, например, в случае если прилегающая территория является частью проекта и используется для строительства коммерческой инфраструктуры (гостиницы, торговые центры). И, наоборот, при использовании модели ГЧП с оплатой за счет конечных пользователей государство может предоставлять субсидии, чтобы обеспечить банкуемость проекта.  

Подводя итог, с экономической точки зрения все проекты подразделяются на проекты, которые способны приносить доход и те, которые не способны приносить доход. С юридической точки зрения это соответствует проектам ГЧП с оплатой за счет государства и проектам с оплатой за счет конечных пользователей.