Проблемы ценообразования при реализации инфраструктурных проектов с использованием механизмов ГЧП

Никита Алексеев

АО «Институт «Стройпроект»



Вопросы ценообразования регулярно возникают при реализации инфраструктурных проектов, в том числе на основе государственно-частного партнерства. О том, как меняется ситуация с решением этого вопроса, какие последствия это накладывает на реализацию инфраструктурных проектов и какой может быть выход, рассказал заместитель начальника управления экономики строительства АО «Институт «Стройпроект» Никита Алексеев.

В нашей стране система ценообразования в строительном секторе унаследована от периода плановой экономики, поэтому неудивительно, что она постоянно конфликтует с рыночными механизмами, и конфликты эти начались задолго до широкого внедрения механизмов ГЧП. Почти все последнее десятилетие деятельность регулятора исходила из того, что стоимость строительства надо сдерживать. Сдерживание проявлялось и в вводимых нормативах, и в индексах, как правило, отстававших от темпов инфляции. Следствием сдерживания, наряду с почти неизбежным снижением сметной стоимости на стадиях госэкспертизы и подрядных торгов, стало падение рентабельности ниже уровня инфляции. В среднем за десятилетие рентабельность в строительстве оказалась в 2 раза ниже, чем в промышленности, в 2,5 раза – в сельском хозяйстве, в 5 раз – в добыче полезных ископаемых.

Заниженная стоимость строительства не могла не сказаться на инвестиционной привлекательности ГЧП-проектов. А отсутствие возможности разработки индивидуального индекса не позволяет сформировать адекватную рыночную цену. Целый ряд потенциальных региональных проектов не вызвали интереса со стороны инвесторов. В качестве примера можно привести концессионный конкурс по строительству обхода Волгограда, на который не заявился ни один участник.

Вокруг решения вопроса с низкой рентабельностью проектов и малой их привлекательностью для потенциальных инвесторов сплотилось все профессиональное сообщество.

Лёд тронулся: новая методика и другие изменения

Нельзя не отметить, что в последние два года ситуация начала меняться, и многие предложения профессионального сообщества были услышаны регулятором. Так, с 5 октября введена новая Методика определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства. В методике учтены предложения по проблемным вопросам с многолетней историей. В частности, появилась возможность включать в Сводный сметный расчет затраты на подготовку проекта планировки территории, на разработку специальных технических условий, на страхование объекта строительства, на расширенное банковское сопровождение, затраты, связанные с предоставлением обязательной банковской гарантии, с применением технологий информационного моделирования и другие, которые ранее не признавались государственной экспертизой. В то же время правоприменительная практика по новой Методике отсутствует, насколько изменится ситуация, сказать трудно.

При этом государству необходимо признать, что стоимость реализации ГЧП-проектов не равна стоимости строительства. Ряд затрат участников концессии не относится к компетенции Минстроя и не может быть включен в смету на строительство. Специфические затраты по ГЧП-проектам – предмет ведения Минэкономразвития. Без принятия документа, который установит перечень таких затрат, рекомендации по определению их величины, порядок их учета в бюджетном планировании, проблемы у участников ГЧП-проектов будут регулярно повторяться.

В текущем году в очередной раз актуализирована сметно-нормативная база в редакции 2020 года (ФСНБ-2020). Ее анализ показал уменьшение стоимости ресурсов по большому числу единичных расценок. Однако учитывая старый базисный уровень (на 2000 г.) в купе со странностями в индексации, сложно говорить о повышении точности расчетов. Правда, Минстрой обещает в 2021 году пересмотреть базисный уровень цен.

Из недавних положительных изменений можно отметить выпуск Минстроем отдельных индексов пересчета в текущие цены на «Автомобильные дороги» и «Искусственные сооружения». Ранее приходилось использовать индекс по строке «Прочие», который ни коем образом не мог учитывать специфику инфраструктурных проектов. При этом по некоторым регионам новый индекс оказался ниже, чем ранее используемый. По ряду регионов Минстроем разработаны индексы по элементам прямых затрат. Также, обсуждается разработка других специализированных индексов пересчета сметной стоимости, в частности, на капитальный ремонт. Большим подспорьем для реализации ГЧП-проектов стало утверждение перечня видов подготовительных работ, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство объекта. Стоит также отметить последние изменения в Градостроительном кодексе РФ, которые дают возможность подготовки проектной документации линейного объекта до утверждения документации по планировке территории, что ускоряет реализацию проекта.

Цены отдалились от реальности

Несмотря на большую нормотворческую работу Минстроя в рамках реформы ценообразования, с каждым годом сметная стоимость строительства все больше отдаляется от реальных затрат на сооружение объектов. В настоящее время это лишь способ определить с условной достоверностью предполагаемую стоимость строительства. В сегодняшних реалиях со слепым следованием нормативам в кратчайшие сроки совершить качественный скачок в развитии инфраструктуры не получится. Спустя два года после утверждения комплексного плана магистральной инфраструктуры стало очевидно, что существующая система не позволяет быстро запускать проекты и переходить к строительству, эффективно осваивая выделенные бюджетные инвестиции.

На наш взгляд, стратегическая ошибка государства заключается в концентрации усилий на минимизации стоимости строительства с уходом под порог рентабельности. Это часто приводит к тому, что максимальная цена контракта становится минимальной, а аргументы, что установлению справедливой цены должны способствовать рынок и здоровая конкуренция, никто не слышит. Несмотря на то, что теме мультипликативного эффекта в дорожной отрасли посвящено большое количество научных статей и публикаций, на сегодняшний день в расчет он по-прежнему не берется. Отрицательный эффект, связанный с потерей времени при запуске проектов, а также интереса у всех будущих участников к проекту, в десятки раз превышает ту экономию, которую получает государство проводя политику сдерживания и тотального контроля в сфере ценообразования.

Отметим также, что дефицит инфраструктуры, в принципе, сдерживает развитие экономики России и это, кажется, уже признали на государственном уровне. Однако стремления сделать ценообразование в строительстве менее зарегулированным пока не наблюдается. Очевидно, что Минстроем взят последовательный курс на формализацию и максимальное регламентирование порядка ценообразования. При этом, и государство, и бизнес обрастает дополнительными издержками по сбору первичной ценовой информации. В частности, в федеральных округах создаются центры по ценообразованию, все производители должны регистрироваться во ФГИС ЦС и регулярно предоставлять информацию об отпускных ценах.

ГЧП не укладывается в смету

Рассматривая существующий механизм реализации ГЧП проектов в прикладном аспекте, можно констатировать, что существенные риски для проекта заложены непосредственно в самом механизме. Речь идет об устоявшейся практике, когда публичная сторона занимается не только проектом планировки территории, но и разработкой проектной документации, а по ряду проектов и подготовкой территории. Таким образом создаются условия, когда частный партнер изначально поставлен в жесткие рамки принятых проектных решений и предельной стоимости строительства. Отметим, что стоимостная оценка проекта в данном случае не включает затраты по эксплуатации. На наш взгляд, подобный подход невыгоден, как публичному, так и частному партнеру, поскольку нивелирует достоинства концессии, сводя ее отчасти к госзаказу с долей коммерческого финансирования.

Более перспективной представляется модель, в которой публичная сторона задает основные технические параметры будущего объекта, объемы государственного финансирования и предоставляет частной стороне возможность предложить лучшие условия на основе оптимальных проектных решений с учетом эксплуатационной стадии. Речь идет о конкурсе проектов.

Считаем, что в концессионном соглашении возможно заложить механизм более тонкой настройки финансовой модели на основании данных проектной документации при уточнении размера капитальных затрат. Параллельно с разработкой обоснования инвестиций логично запускать процесс разработки документации по планировке территории (ДПТ), поскольку варианты трассирования будут напрямую влиять на проект планировки и межевания территории, а также на стоимость проекта в целом.

Как позитивный момент, следует отметить тот факт, что в практику реализации инфраструктурных проектов возвращаются обоснования инвестиций, в рамках которых появляется возможность определить предполагаемую стоимость строительства с приемлемой точностью. Это несомненно является действенным механизмом для оценки инвестиционной привлекательности и bankability проекта. Также можно отметить, что на сегодняшний день ряд подобных обоснований инвестиций в проекты выполняется в соответствии с Постановлением Правительства №563 от 12.05.2017 года, утверждающим Правила заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства. Такой подход к реализации проектов, является оптимальным для ГЧП-проектов.

Существующие проблемы системы ценообразования вряд ли исчезнут в краткосрочной перспективе. Практика показывает, что значительное время проходит между решением законодательной и исполнительной власти и реализацией решения. Не было пока ситуации с однозначным пониманием нового решения сразу и всеми - участниками инвестиционного процесса и структурами, уполномоченными контролировать, но не несущим ответственности за успешную реализацию проекта. Только время покажет, как повлияют изменения в законодательстве и сметно-нормативной базе на инвестиционный климат в строительстве и реализации ГЧП-проектов

Решение задач по совершенствованию системы ценообразования в стране дело рук не только регулятора, но и самих участников инвестиционно-строительного процесса. В этом контексте ГЧП является более действенным инструментом чем традиционные механизмы для успешной реализации инфраструктурных проектов.  У частного партнера есть хорошая возможность с самого начала непосредственно участвовать в разработке проектной документации, учесть свой опыт и новые технологии в проекте, а также разделить риски несовершенства государственного ценообразования с публичным партнером.