Проблемы дорожных концессий: эксперты оценили выводы Счетной палаты по итогам проверки обхода Одинцово и участку трассы М-11

Источник фото: Дром


Счетная палата провела проверку реализации концессий по строительству двух платных трасс – «Новый выход на МКАД» (Обход Одинцово) и «М-11 Москва – Санкт-Петербург на участке км 15 – км 58» и выявила ряд проблемных вопросов.

В частности, госкомпания «Автодор», которая выступает концедентом по этим проектам, нарушила сроки предоставления земельных участков для строительства дорог. В результате это привело к увеличению сроков строительства (на 26 и 12 месяцев), а также выплате компенсации концессионерам на общую сумму 5,6 млрд руб., что повлекло увеличение объемов государственного финансирования. Проведенный анализ показал, что фактические сроки окупаемости проектов превысят предусмотренные на 2 года. Также в СП указывают, что установленные концедентом показатели прогнозного трафика по годам в среднем в 2,4 раза превышают фактические. Кроме того, в рамках соглашений концессионерам позволено определять стоимость проезда по отдельным участкам исходя из востребованности маршрутов. Таким образом тариф за 1 км может отличаться более чем в три раза. При этом отсутствует сама методика расчета с применением коэффициентов, учитывающих дифференциацию размера платы в зависимости от времени суток, дня недели, месяца года. Также ведомство указало на технические проблемы – освещенность участка км 15-58.

По итогам проверки СП сформировала ряд предложений в адрес Минтранса и «Автодора». Предлагается скорректировать в концессионных соглашениях установленные прогнозные значения трафиков с учетом реальных потоков. Установить предельные значения коэффициентов, которые учитывали бы дифференциацию размера платы за проезд в зависимости от времени суток, дня недели, месяца года. Кроме того, СП считает необходимым разработать методику расчеты платы по дорогам, которые созданы по концессии, а также дополнительные требования к проектированию и строительству платных дорог, влияющие на повышение качества услуг и потребительских свойств автомобильных дорог, а также безопасность дорожного движения.

Как пояснили в госкомпании «Автодор», выводы Счетной палаты по сути сделаны на основе первых пилотных проектов в дорожной сфере. В этих соглашениях весь риск трафика был в полном объеме принят на себя частными инвесторами, таким образом государство было избавлено от предоставления гарантии минимального дохода, первоначально предусмотренной в этих проектах. В «Автодоре» подчеркнули, что в более поздних концессиях данный негативный опыт уже учтен: «сбор платы осуществляется в пользу концедента – Российской Федерации, от лица которой выступает госкомпания «Автодор», а концессионер получает только заранее согласованную компенсацию привлеченных на строительство дороги заемных и собственных средств. Регулирование стоимости проезда также осуществляется госкомпанией».

«Вместе с тем, концессионные соглашения позволяют существенно снизить расходы бюджета с учетом стоимости содержания и эксплуатации автомобильной дороги на всем протяжении срока концессии (порядка 25 лет). Такие расходы на содержание и ремонт примерно равны стоимости строительства и полностью обеспечиваются сбором платы», - добавили в «Автодоре».

Мы попросили участников инфраструктурного рынка прокомментировать основные замечания и предложения Счетной палаты по итогам проведенной проверки.

Денис Патрин, управляющий директор по правовому структурированию ООО «Автодор Инвест»:

Выводы сделаны Счетной Палатой на основе анализа двух первых пилотных проектов, которые были заключены в отсутствие сформированного рынка и с привлечением иностранных инвестиций. Последующее развитие концессионного рынка показало, что концессия с прямым сбором платы имеет очень ограниченное применение в России в связи с высокой капиталоемкостью дорожного строительства и недостаточным платежеспособным спросом. Однако именно эти проекты стали отправной точкой многих изменений, внесенных в действующее законодательство в этой сфере, необходимых не только для строительства линейно протяженных объектов, но и в целом развития публичной инфраструктуры в России. Но и сейчас нельзя сказать, что все проблемы в этой сфере устранены. Действительно, концессии не стали волшебной палочкой, которые одним фактом своего существования решили извечные российские проблемы, полностью переложили бремя создания инфраструктуры на плечи частной стороны и позволили государству только «получать дивиденды» от платной эксплуатации. Однако, к сожалению, в выводах Счетной палаты не прозвучало, что у нас в стране концессии стали инструментом, который позволяет привлекать внебюджетные инвестиции, банковское, облигационное финансирование в создание общественной инфраструктуры. Концессионные соглашения позволили формироваться новому подходу к строительству и эксплуатации дорог.

Сергей Гаврилов, директор проектов AECOM по России:

Изначально, когда строились эти две трассы, многие процессы управления концессионными проектами не были отработаны. Люди не имели опыта, поэтому, естественно, «набивали шишки». В мировой практике транспортная модель с прогнозами трафика и доходов готовится задолго до начала строительных работ. Этот опыт госкомпания успешно переняла. Сейчас к работе по проектам привлекаются компетентные компании, способные достаточно качественно спрогнозировать будущий трафик. Также госкомпания ведет активную работу по совершенствованию нормативной базы для строительства платных дорог. Выпущено множество внутренних нормативных документов, уточняющих требования к платным автомобильным дорогам, которым должны соответствовать технические решения, принимаемые подрядчиками госкомпании. Приведенные в заключении палаты факты частичного освещения участков М-11 действительно имеют место, но нужно всегда иметь в виду, что технические решения для этой дороги принимались более 10 лет назад и многие вопросы тогда еще не стояли так остро. Платные дороги в России продолжают развиваться, например, на ЦКАД мы уже не видим технических ошибок, которые были на М-11.

Дмитрий Самодуров, генеральный директор ИБ «ФИНИСТ»:

Базовым требованием банков для финансирования проектов строительства платных автодорог по концессии является предоставление минимального гарантированного дохода (МГД) со стороны публичной стороны на уровне, который обеспечит возврат предоставленного кредита с минимальными допустимыми коэффициентами покрытия. Без условия о минимальном гарантированном доходе такие проекты являются «небанкуемыми». Условие о МГД в концессиях зачастую выражено в терминах интенсивности (трафика). Уменьшение минимального прогнозного трафика в процессе реализации проекта, как предлагает Счетная палата, будет означать уменьшение уровня МГД. Это, в отсутствие изменений параметров старшего долга, предоставленного банками, невозможно, так как практически гарантированно приведет к дефолту по старшему долгу. В заключении необходимо отметить, что прогноз трафика, как и любой прогноз может отличаться от фактических значений в обе стороны. В нашей практике есть обратные примеры, когда фактический трафик после начала эксплуатации объекта концессии превышал прогнозные значения, и концедент при этом выходил к концессионеру с предложением снизить плату за проезд, по сути отказываясь от части сверхдохода для решения задач повышения доступности созданного платного участка автомобильной дороги.