Проекты ГЧП ограничили лимитами по СЗПК

Денис Качкин

Адвокатское бюро «Качкин и Партнеры»



15 октября вступили в силу поправки в п. 9 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ1. Теперь предоставление субсидий по соглашениям о ГЧП/МЧП, концессионным соглашениям будет осуществляться в объеме затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК. Эти изменения окажут существенное негативное влияние на заключение и исполнение концессионных соглашений, соглашений о ГЧП/МЧП, считает управляющий партнер адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Денис Качкин. Эксперт подробно рассказал о том, как правильно толковать поправки в БК РФ и какое влияние они окажут на российский рынок ГЧП. 

Действие поправок будет распространяться на соглашения о ГЧП/МЧП (СГЧП) и концессионные соглашения, которые будут заключаться после 15 октября. При буквальном толковании может создаться впечатление, что весь объем затрат, в том числе внебюджетных, ограничен лимитом, установленным законом о ЗПК. Однако с учетом системного толкования п. 9 ст. 78 БК РФ такой подход следует признать ошибочным.

Стоит отметить, что меры господдержки по соглашениям о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК) предоставляются только для инвестиционных проектов в понимании Закона о ЗПК. Так, термин «инвестиционный проект» не предусматривает проект, который включает в себя осуществление на эксплуатационной стадии исключительно технического обслуживания. По СГЧП частный партнер может выполнять только техническое обслуживание, в таком случае публичный партнер осуществляет эксплуатацию. Однако поскольку в термине «инвестиционный проект» не содержится указание о том, какое лицо должно выполнять эксплуатацию, потенциально возможно через выполнение публичным партнером эксплуатации отнести такие соглашения о ГЧП/МЧП к инвестиционному проекту в понимании Закона о ЗПК. Но риски иного толкования все же сохраняются.

Давайте подробно рассмотрим, как определить объем затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК, а также нужно ли заключать СЗПК для этого и какие есть препятствия при его заключении.

  • Как определить объем затрат, подлежащих возмещению по закону о ЗПК?

Можно выделить три основных способа определения объема затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК.

Первый способ

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о ЗПК организации, реализующей проект, может быть предоставлено возмещение затрат за счет федерального и (или) регионального бюджета: 1) на создание, модернизацию и (или) реконструкцию объектов обеспечивающей и (или) сопутствующей инфраструктур, необходимых для реализации инвестпроекта, в том числе на реконструкцию объектов инфраструктуры в госсобственности; 2) на уплату процентов по кредитам и займам, купонного дохода по облигационным займам, привлеченным для выполнения вышеуказанных действий по объектам.

Модель возмещения затрат на обеспечивающую, сопутствующую инфраструктуру представляется неоптимальной по ряду причин. Так, из положений Закона о ЗПК не до конца ясно, могут ли объекты обеспечивающей и сопутствующей инфраструктур являться объектом СГЧП и концессий, либо это исключительно объекты, которые нужны для обеспечения возможности реализации таких соглашений.

Даже если предположить, что объекты обеспечивающей и сопутствующей инфраструктуры могут являться объектами соглашения, то некоторые объекты СГЧП и концессий все равно не попадут под это определение. Например, объекты для организации отдыха и туризма, производственные, для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции, гидротехнические сооружения, имущественные комплексы для производства промышленной продукции и (или) осуществления иной деятельности в сфере промышленности, объекты охотничьей инфраструктуры и т.д.

Также предусмотрены ограничения по размеру возмещаемых затрат – не более 50 % фактически понесенных затрат для объектов обеспечивающей инфраструктуры; предельный объем всех возмещаемых затрат не может превышать размер налогов организации, реализующей проект (налога на прибыль, налога на имущество, транспортного налога, налога на НДС, ввозных таможенных пошлин, акцизов на автомобили легковые и мотоциклы).

Таким образом, фактически установлена необходимость проведения сравнительного преимущества для возможности возмещения затрат. При этом не предусмотрена возможность возмещения затрат за счет средств муниципального бюджета. В числе прочих препятствий – организация, реализующая проект, должна быть российским юридическим лицом.

Второй способ

В силу ч. 16 ст. 15 Закона о ЗПК в случаях и порядке, которые определены Правительством РФ, организации могут быть оказаны меры господдержки для обеспечения минимальной доходности инвестиционного проекта, в отношении которого заключено СЗПК.

К недостаткам таких мер можно отнести то, что для возможности реализации этого положения потребуется принятие акта Правительства РФ, в котором будут установлены соответствующие случаи и порядок предоставления мер. Также существует высокая вероятность того, что для возможности применения таких мер потребуется заключение СЗПК.

Третий способ

В силу ч. 17 ст. 15 Закона о ЗПК организации, реализующей проект в рамках СЗПК, могут быть предоставлены меры поддержки (в том числе господдержки), не предусмотренные в статье. При этом объем таких мер не должен превышать объем капитальных вложений, направляемых на реализацию нового инвестиционного проекта по СЗПК. К недостаткам мер государственной поддержки по ч. 17 ст. 15 Закона о ЗПК можно отнести: существует высокая вероятность того, что потребуется заключение СЗПК; не предусмотрено возмещение процентов и операционных затрат.

  • Нужно ли заключать СЗПК и с какими препятствиями могут столкнуться участники рынка при заключении СЗПК?

Есть высокая вероятность того, что заключение СЗПК потребуется в случае, если предоставляются меры господдержки по ч. 16-17 ст. 15 Закона о ЗПК. С учетом положений п. 9 ст. 78 БК РФ, заключение СЗПК потребуется до заключения соглашения о ГЧП/МЧП или концессий.

При этом стоит учесть, что СЗПК заключается как по итогам частной проектной инициативы, так и по итогам публичной.

Для заключения СЗПК в рамках частной проектной инициативы необходимо представить разрешение на строительство, если инвестиционный проект предусматривает создание и (или) реконструкцию объекта капитального строительства (п. 8 ч. 7 ст. 7 Закона о ЗПК). При этом СЗПК должно заключаться до заключения СГЧП или концессии, а разрешение на строительство по общей практике получается после заключения таких соглашений. Таким образом, если для предоставления мер господдержки потребуется заключение СЗПК, то его нельзя будет заключить до заключения и исполнения СГЧП и концессионного соглашения. Соответственно, не смогут быть заключены соглашения о ГЧП/МЧП и концессионные соглашения.

Отмечу, что требование о предоставлении разрешения на строительство предусмотрено в Законе о ЗПК, а в подзаконном акте такое требование исключено. Однако положения Закона о ЗПК не позволяют изменять это требование в подзаконном акте.

Кроме того, для заключения СЗПК необходимо обеспечить вложение определенного размера капиталовложений. Так, до 1 апреля 2021 года стороной СЗПК обязательно должна являться Российская Федерация, поэтому минимальный объем капиталовложений должен составлять: не менее 250 млн рублей для проектов, относящихся к сферам здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта; не менее 500 млн рублей для новых инвестиционных проектов в сфере цифровой экономики, экологии, сельского хозяйства; не менее 1,5 млрд рублей для проектов в сфере обрабатывающего производства; не менее 5 млрд рублей для иных сфер экономики. После 1 апреля 2021 года минимальный объем капиталовложений будет составлять 200 млн рублей. При этом фактически речь идет о собственных средствах организации. Существенная часть будущих частных партнеров и концессионеров не предполагала вкладывать такой объем.

  • На какие проекты, помимо концессий и СГЧП, также повлияют принятые поправки?

Поправки распространяются на заключение всех договоров о предоставлении субсидий из бюджетов различных уровней юридическим лицам, указанным в п. п. 1, 7 - 8.1 ст. 78 БК РФ, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Все указанные договоры могут заключаться только в объеме затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК. Соответственно, сфера действия поправок не ограничивается долгосрочными соглашениями о ГЧП, МЧП, концессионными соглашениями.

Выводы

Внесенные поправки негативно повлияют на заключение соглашений о ГЧП/МЧП и концессионных соглашений, а также долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий по ст. 78 БК РФ. В связи с этим необходимо внести оперативные корректирующие поправки в БК РФ, которые отразят тот подход, который изначально был предусмотрен в пояснительной записке при разработке законопроекта – например, через указание, что положения об объеме затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК, относятся только к случаям заключения СЗПК.


1Федеральный закон от 15.10.2020 № 327-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году».