Технический анализ условий реализации проекта ГЧП: цель и особенности проведения

Алексей Ефанов

Группа компаний SRG



Концессионные соглашения и соглашения о ГЧП являются одними из форм взаимоотношений между государством и инвестором, имеющими некоторые особенности финансового и юридического структурирования. Кроме того, такие проекты отличаются от традиционных госконтрактов формированием технических условий и параметров. При этом этим аспектам часто не уделяется должного внимания, что может привести к отложенным проблемам при реализации ГЧП-проектов. Директор направления «Инжиниринг» группы SRG Алексей Ефанов рассказал об основных аспектах формирования технико-экономических показателей таких проектов.

Ключевые особенности ГЧП-проектов

Можно выделить несколько основных особенностей проектов ГЧП, которые влияют на формирование технических параметров.

Во-первых, срок их реализации. Как правило, все концессионные соглашения и соглашения о ГЧП реализуются в течение нескольких лет. Учитывая, что пересмотр нормативной технической документации происходит примерно раз в пять лет, то в течение срока соглашения его участники гарантированно столкнутся с этой проблемой. Поэтому соглашение должно оставлять свободу инвестору изменять параметры объекта в широких пределах, а также справедливо распределять риски и затраты, связанные с этим, между участниками.

Во-вторых, законодательство возлагает на инвестора обязанность эксплуатировать или обслуживать объект соглашения в соответствии с его целевым назначением. Это вызывает вопрос, как правильно определить объект соглашения? Ведь он должен включать в себя все составляющие, позволяющие успешно осуществлять эксплуатацию. С другой стороны, существует риск включить в состав объекта что-то лишнее, обязав инвестора нести затраты на эксплуатацию того, что не приносит никакой выгоды ни одной из сторон. Вдобавок инвестор не сможет перепрофилировать и приспособить под другие нужды то, что отнесено к объекту соглашения. Поэтому рекомендуется тщательно продумать состав объекта концессии или соглашения о ГЧП, отнеся все второстепенное и иному имуществу, передаваемому инвестору.

В-третьих, закон требует, чтобы в соглашении были определены в качестве существенных условий технико-экономические показатели объекта. При этом в большинстве случаев перечень этих показателей и требования к их определению нигде не установлены. В связи с этим, необходимо помнить, что после заключения соглашения технико-экономические показатели объекта изменить будет крайне сложно. Поэтому по аналогии с составом объекта соглашения его технико-экономические показатели также следует устанавливать с осторожностью. По сути, от сторон требуется найти тонкий баланс между необходимостью однозначно и лаконично определить параметры итогового объекта и возможностью для инвестора менять проект максимально гибко в зависимости от экономической ситуации, изменения нормативных требований или для оптимизации технических решений. В общем количество технико-экономических показателей в соглашении должно быть минимальным, а сами они не должны быть жесткими, ограничивающими инвестора в свободе развивать и видоизменять проект для повышения его эффективности.

Объект соглашения и иное имущество

Определить, что следует отнести к объекту соглашения часто достаточно сложно. Универсального способа для таких случаев нет, но в целом полезно начать с поиска ответов на вопрос, а точно ли данный подобъект будет необходим в течение всего срока соглашения и не потребуется ли изменение его целевого назначения.

Например, если планируется создать или реконструировать поликлинику, состоящую из нескольких лечебных корпусов, административного и вспомогательных зданий, то, на первый взгляд, все они являются неотъемлемой частью объекта соглашения. Но что если потенциальный инвестор имеет свое экономически эффективное типовое решение, в котором лечебные корпуса совмещены с административными? Что если окажется выгоднее построить новое большое административное здание, чем в середине срока соглашения ремонтировать имеющееся или расширять его? Или в соответствии с технологиями инвестора ему попросту не потребуется часть вспомогательных зданий, и было бы выгодно переоборудовать их для оказания дополнительных платных услуг? Наконец, стоит ли относить к объекту соглашения имеющуюся на территории котельную, если на каком-то этапе существует вероятность того, что перевод зданий на централизованное отопление станет экономически выгодным?

Также нужно помнить о целях и задачах заключения соглашения. Нужно ли относить к объекту соглашения аэропортовый комплекс целиком, если перед публичной стороной стоит задача развить прежде всего пассажирское сообщение, а грузоперевозки в данном регионе выгоднее развивать при помощи иных видов транспорта? Имеет ли смысл тогда включать в состав объектов соглашения грузовой терминал?

Во всех этих случаях есть возможность передать инвестору по соглашению данные объекты в качестве так называемого «иного имущества», тем самым предоставив ему возможность свободнее распоряжаться им в течение срока действия соглашения.

Технико-экономические показатели

С момента, когда состав объектов соглашения выбран, возникает задача зафиксировать ожидания публичной стороны с точки зрения их характеристик. Чаще всего публичная сторона очень четко представляет, что ей необходимо получить от инвестора. Более того, нередко для будущего объекта уже бывает готова проектная документация. Но по каким-то причинам подготовленную государственную закупку было решено переструктурировать, например, в концессию. Тогда возникает опасность, что в соглашении окажутся все проектные характеристики объекта, включая размеры, номенклатуру помещений, требования к конструктивным решениям и многие другие детали.

Чем это грозит, можно догадаться, вспомнив, что все технико-экономические показатели, указанные в соглашении, являются его существенными условиями и подлежат обеспечению частной стороной в течение всего срока действия соглашения. Мало того, что уже во время создания объекта наверняка потребуется корректировка его проектных параметров, так еще и в процессе эксплуатации будет невозможно просто так поменять функциональное назначение помещения, объединить несколько в одно большое, модернизировать технологические линии и так далее.

Наиболее удачным решением с этой точки зрения было бы найти минимально необходимое количество показателей, из которых расчетным путем, опираясь на методики, имеющиеся в нормативной документации, можно было бы получить максимально детализированные характеристики объекта. И в этих поисках также требуется помнить о целях и задачах соглашения.

Если созданием данного объекта решается социальная задача обеспечения транспортного сообщения между двумя населенными пунктами, то и главным показателем будет являться интенсивность движения или пропускная способность транспортного объекта. Действительно, нет необходимости в этом случае явно указывать, сколько полос движения должна будет иметь будущая дорога, какой будет у нее тип покрытия и прочее. Все эти параметры могут быть рассчитаны, исходя из понимания, сколько и каких транспортных средств необходимо пропустить в единицу времени.

Также для концессионных соглашений и соглашений о ГЧП ввиду их длительности, неопределенности и неравномерности спроса рекомендуется устанавливать технико-экономические показатели в зависимости от прошедшего с момента запуска в эксплуатацию срока или наблюдаемого спроса. Другими словами, чаще всего будет неэффективным строить объект сразу на полную перспективную мощность. Лучше вводить его очередями, этапами, корпусами, ориентируясь на потребность и динамику ее роста. И в данном вопросе имеет смысл прислушаться к мнению инвестора, особенно если он профильный, поскольку его представления о развитии объекта в течение срока действия соглашения могут очень отличаться от мнения публичной стороны. Ведь задача публичной стороны – решить некую социальную задачу, а для этого, чаще всего, в целях экономии бюджетных средств нужен объект, только ее и решающий. Тогда как инвестор может понимать, что помимо решения социальной задачи, он сможет привлечь потребителей и поднять спрос в разы относительно прогноза публичной стороны. Не стоит отнимать у инвесторов возможность заработать столько, сколько они смогут, ведь для этого потребуется вложиться в развитие объекта соглашения, что полностью отвечает интересам и публичной стороны.

Резюме

Концессионные соглашения и соглашения о ГЧП – это больше, чем просто механизм финансирования социально значимых проектов с привлечением частных средств. Погружаясь в детали реализации этой задачи, оказывается, что для этого требуется совершенно иной подход как в вопросах взаимоотношений сторон, так и в вопросах определения технических аспектов соглашения. Необходимые баланс и минимализм в установлении технических требований возможны лишь путем партнерских переговоров публичной стороны и потенциального инвестора с учетом возможностей развития проекта в течение многих лет. И важно, чтобы все участники понимали, насколько сложно здесь переплетены технические параметры с юридическими условиями, финансовой моделью и взаимными интересами сторон.