Трансграничные проекты ГЧП: ключевые преимущества и ограничения

Светлана Маслова

СПбГУ



На современном этапе весьма заметна активизация инициатив по развитию новых и существующих международных транспортных и энергетических коридоров. Государственно-частное партнерство имеет потенциал в создании трансграничной инфраструктуры, который пока полностью не раскрыт. Руководитель «Центра исследований ГЧП» ВШМ СПбГУ Светлана Маслова проанализировала сложившуюся практику трансграничных проектов ГЧП и обозначила ключевые особенности и риски таких проектов.

В России, и в мире трансграничных проектов ГЧП насчитывается не так много, среди них можно отметить:

  • проект ГЧП по строительству и последующей эксплуатации пограничного мостового перехода через р. Амур – р. Хэйхэ (Российская Федерация – Китай), объемом инвестиций 19,1 млрд рублей;
  • проект ГЧП по строительству и эксплуатации тоннеля под проливом Ла-Манш (Франция – Великобритания), объемом инвестиций: 9,5 млрд фунтов стерлингов;
  • проект ГЧП по строительству и эксплуатации линий высокоскоростного железнодорожного сообщения Перпиньян – Фигерас (Франция – Испания), объемом инвестиций 1,1 млрд евро;
  • проект ГЧП по строительству и эксплуатации международного моста Gordie Howe, соединяющего Детройт и Уинсор (США – Канада), объемом инвестиций 4,4 млрд долларов США;
  • проект ГЧП по строительству и эксплуатации объекта энергоснабжения на р. Парана (Бразилия – Парагвай), объемом инвестиций 17,6 млрд долларов США;
  • проект ГЧП по строительству и эксплуатации платной автомобильной дороги Претория – Мапуту (ЮАР – Мозамбик), объемом инвестиций 660 млн долларов США.

Среди сфер реализации трансграничных проектов ГЧП преобладают транспортная и коммунально-энергетическая, объектами таких проектов могут являться автомобильные дороги, мосты, тоннели, путепроводы, трубопроводы, железные дороги, системы тепло- и водоснабжения, объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии и др.

Особенности трансграничных проектов

Множественность лиц на стороне публичного партнера и (или) частного партнера

В качестве публичного партнера выступают два (или более) государства, на территории которых имеет место размещение объекта ГЧП и осуществляется реализация проекта ГЧП. В трансграничное ГЧП вступает, как правило, один частный партнер, но допускается участие и двух частных партнеров. В этом случае они осуществляют свои права и обязанности по соглашению о ГЧП посредством единого органа управления.

Территориально-пространственные характеристики объекта ГЧП

К объектам трансграничного ГЧП следует относить объект инфраструктуры либо совокупность технологически (функционально) связанных между собой объектов инфраструктуры, расположенных на границе двух и более государств и (или) пересекающих их границы. Объекты трансграничных ГЧП могут иметь один из следующих правовых режимов:

  • юридически единый (unified model) – государства, выступающие в качестве публичных партнеров, согласованно определяют единый правовой режим в отношении всего объекта трансграничного ГЧП;
  • юридически соединенный (interconnector model) – каждое выступающее в качестве публичного партнера государство, на территории которого размещается объект трансграничного ГЧП, самостоятельно в соответствии со своим внутригосударственным законодательством определяет правовый режим «своей» части объекта трансграничного ГЧП, что влечет разные условия создания, эксплуатации, управления, финансирования проекта ГЧП.
  • смешанный (blended model) – включает элементы вышеуказанных режимов.

Двухуровневая правовая основа договорных связей (включает в себя международный договор и соглашение о ГЧП)

Двусторонний международный договор призван регулировать:

  • международные публично-правовые отношения, возникающие по поводу согласования места размещения объекта трансграничного ГЧП на территории обоих государств, режима государственной границы, порядка ее пересечения пользователями и (или) при перемещении товаров и услуг, способов обеспечения безопасности, в том числе экологической, создания координационных межправительственных органов и определения уполномоченных органов каждого из государств для осуществления их прав и обязанностей как публичных партнеров реализации трансграничного проекта ГЧП, способов урегулирования межгосударственных споров;
  • отдельные права и обязанности государств в качестве публичных партнеров и частного партнера по соглашению о ГЧП, а также отдельные существенные условия, подлежащие закреплению в соглашении о ГЧП.

В качестве примера можно привести соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о совместном строительстве моста через реку Амур (Хэйлунцзян) в районе городов Благовещенск – Хэйхэ; международный договор между Францией и Великобританией о строительстве и эксплуатации тоннеля постоянного транспортного сообщения.

Соглашение о ГЧП – по своей структуре, существенным и иным условиям в целом аналогично соглашениям о ГЧП, заключаемым в рамках юрисдикции только одного государства, за исключением некоторых условий, которые основаны на нормах международного договора между участвующими в проекте ГЧП государствами, и закрепляют:

  • международный арбитраж как юрисдикционный способ урегулирования споров (как правило, Лондонский международный коммерческий арбитраж, Арбитражный институт при Торговой палате Стокгольма, Международный центр по урегулированию инвестиционных споров, Постоянная палата третейского суда);
  • применимое право (как правило, нормы международного права и внутригосударственного законодательства каждого из двух государств, выступающих в качестве публичного партнера);
  • порядок исполнения обязательств публичного партнера со стороны каждого из государств, специальные механизмы мониторинга и взаимодействия каждого из государств в частным(и) партнером(и) партнерами при исполнении обязательств по соглашению о ГЧП.

Преимущества и риски трансграничных проектов ГЧП

Преимущества трансграничных проектов ГЧП следует рассматривать в контексте преимуществ, возникающих за счет создания объектов трансграничной инфраструктуры, с одной стороны, а с другой – преимуществ, возникающих за счет использования самого ГЧП как механизма их создания.

Создание объектов трансграничной инфраструктуры приводит к укреплению экономической интеграции приграничных стран за счет сокращения расходов на логистику, расширения торговли, интеграции изолированных районов; созданию условий для транзита через государства для более свободного движения товаров, услуг, для осуществления инвестиций; повышению мобильности рабочей силы и доступа к технологиям; сокращению экономического неравенства государств и преодолению разрывов в инфраструктуре и др.

Благодаря использованию механизма трансграничного ГЧП происходит объединение имущественных, финансовых ресурсов двух государств. Их совместные ресурсы и совместная деятельность в качестве публичных партнеров обеспечивает результаты, которые не могли бы быть достигнуты каждым из государств по отдельности при реализации своих национальных проектов ГЧП. В свою очередь, наличие единого частного партнера обеспечивает скоординированное и последовательное исполнение обязательств по соглашению о ГЧП «по обе стороны границы».

Как и преимущества, возможные ограничения реализации и риски трансграничных проектов ГЧП возникают в силу участия в них нескольких государств, а точнее – существующих между ними различий.

Во-первых, государства, выступающие в качестве публичных партнеров, как правило, имеют разный уровень развития ГЧП и (или) мало сопоставимый опыт по структурированию и реализации проектов ГЧП, что может негативно сказываться на сроках подготовки трансграничных проектов ГЧП, переговорном процессе, предлагаемых формах и параметрах таких проектов ГЧП.

Во-вторых, существуют различия и в их внутригосударственном законодательстве о ГЧП, в частности, что касается регулирования порядка проведения конкурсных процедур отбора частного партнера, форм ГЧП, допустимых источников финансирования проектов ГЧП и возврата инвестиций частного партнера (платежных механизмов), гарантий и мер государственной поддержки ГЧП. Это затрудняет согласование условий соглашений о ГЧП и иных проектных соглашений, проведение совместного конкурса по выбору частного партнера.

В большинстве трансграничных проектов ГЧП частный партнер определялся не по результатам конкурса. Исключение составляет проект «Строительство и эксплуатация линий высокоскоростного железнодорожного сообщения Перпиньян (Франция) – Фигерас (Испания)», где частный партнер – консорциум «TF Ferro» был выбран по результатам двухстороннего тендерного процесса, проводимого уполномоченными органами Франции и Испании.

Различия в законодательстве могут послужить основанием для приостановления (прекращения) эксплуатации одной из частей объекта трансграничного ГЧП, снижения (повышения) платы за пользование этой частью трансграничного ГЧП, введения дополнительных экологических, санитарных требований и др. 

В-третьих, разный кредитный рейтинг государств, выступающих в качестве публичных партнеров, различный уровень политической и финансовой стабильности в соответствующих государствах, комбинация разных национальных валют, поступающих в качестве дохода частного партнера и в счет возврата заемного финансирования, имеет влияние, и не всегда положительное, на bankability трансграничных проектов ГЧП.

Вышеизложенные факторы в совокупности обуславливают более высокую степень возникновения политических, правовых, финансовых рисков.

В качестве возможных решений видится ряд мер, подлежащих осуществлению, прежде всего, государствами. Они связаны с унификацией правового регулирования трансграничных отношений в сфере ГЧП, стандартизацией соглашений о ГЧП, опосредующих контрактные трансграничные отношения в сфере ГЧП, или их отдельных условий.

Часть ограничений может быть снята посредством разработки на международном уровне специальных программ финансирования и государственной поддержки трансграничных ГЧП (к примеру, в рамках Европейского союза действует программа финансовой помощи ЕС в области трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, за счет средств которой было предоставлено частичное финансирование проекта ГЧП в отношении линий высокоскоростного железнодорожного сообщения Перпиньян (Франция) – Фигерас (Испания).

На этом фоне возрастает значение деятельности международных банков развития, в частности, Евразийского банка развития, Нового банка развития БРИКС, которые могут играть роль «связующего звена» при подготовке, структурировании и реализации трансграничных проектов ГЧП, что в полной мере соответствует их функциональной компетенции.