Влияние COVID-19 на проекты ГЧП в мире: новые подходы в регулировании, планировании, подготовке и реализации проектов

Владимир Килинкаров

Dentons



Команда международных экспертов Dentons в области ГЧП и инфраструктуры подготовила для группы Всемирного Банка проекты двух масштабных документов – Руководства Всемирного Банка по правовому регулированию в сфере ГЧП (World Bank PPP Legal Frameworks Guide, 2021) и очередной части Практических рекомендаций Всемирного банка в отношении пандемии COVID-19 и ГЧП (COVID-19 and Public-Private Partnerships Practice Note, 2021). Советник, руководитель российской практики в области ГЧП и инфраструктуры Dentons Europe Владимир Килинкаров рассказал о результатах работы команды, участником которой он является, и обозначил основные тренды на «постковидном» рынке.

Влияние COVID-19 на глобальные рынки инфраструктуры 

Пандемия COVID-19 нанесла тяжелейший удар по мировой экономике. По оценкам экспертов, мировой ВВП упал приблизительно на 3,5% в 2020 году. Санитарно-эпидемиологические ограничения, связанные с COVID-19, затронули 85% работников по всему миру и привели к потере около 9% всех рабочих часов за прошедший год, что в 4 раза больше, чем при последнем глобальном финансовом кризисе.

Несмотря на то, что падение экономической активности оказалось менее существенным, чем ожидалось, в основном благодаря исключительным по своим масштабам мерам поддержки со стороны государств, перспективы дальнейшего восстановления экономики остаются весьма и весьма неопределенными. Скорость такого восстановления во многом будет зависеть от темпов и объемов вакцинации, а также структуры экономики в конкретных странах. В то же время признается, что развивающиеся рынки и неустойчивые экономики с низким уровнем доходов, скорее всего, понесут больше среднесрочных убытков, чем страны с развитой экономикой.

Глобальные проблемы не обошли стороной и инвестиции в инфраструктуру. Экономики, особенно в развивающихся странах, и до пандемии сталкивались со значительными инфраструктурными разрывами. Согласно данным Global Infrastructure Hub (далее - GIH), такой разрыв составляет $15 трлн в глобальном выражении в расчете на 2016-2040 годы, при этом данные охватывают только экономическую инфраструктуру (энергетика, водоснабжение и отходы, транспорт, ИКТ) в странах с низким и средним уровнем доходов.  

Принимая во внимание устойчивые мировые тенденции, такие как рост и старение населения[1], стремительное развитие урбанизации, опора на новые технологии, последствия изменения климата и декарбонизация, необходимость в инфраструктуре продолжает возрастать, особенно в странах с развивающейся экономикой.

При этом пандемия COVID резко и отрицательно повлияла на доступность государственного финансирования, бюджетные ограничения продолжают расти. На этом фоне государства активно ищут пути увеличения экономической активности для восстановления экономик, и если в краткосрочной перспективе основное внимание уделялось здравоохранению в целях противодействия коронавирусу, экстренной поддержке бизнеса и населения и управлению денежно-кредитной политикой, то сейчас преобладает фокус на среднесрочные и долгосрочные последствия. Повсеместно встает вопрос – как привлечь инвестиции в инфраструктуру, которая признается краеугольным камнем устойчивого экономического роста и создавать такие объекты, которые бы соответствовали изменяющимся в условиях пандемии реалиям.

Приоритет инфраструктурного развития для стимулирования экономики

В связи с вышеизложенным ожидается, что по окончании фазы восстановления и даже ранее многие правительства начнут активные инвестиции в инфраструктуру, в том числе с использованием ГЧП, для создания рабочих мест и стимулирования производственного потенциала. Особенно это касается развивающихся стран, чья инфраструктура нуждалась в поддержке и до COVID-19.

Пандемия повлекла за собой усиление запроса на увеличение расходов для достижения таких приоритетных целей развития, как здравоохранение, цифровая связь, благосостояние и транспортная инфраструктура. Приоритеты правительств будут зависеть от потребностей отдельных экономик, и могут разниться между развитыми и развивающимися рынками. Общественный запрос на более качественные государственные услуги, который и без того был значительным до пандемии, возрастает. Но пандемия подорвала бюджетные возможности правительств во всем мире. При очевидном внимании правительств к срочным вопросам, связанным с кризисом в здравоохранении и рабочими местами, отмечается необходимость поддержания доступа к критически важным инфраструктурным услугам – водоснабжение и водоотведение, транспорт, цифровая связь и энергетика. По мере восстановления санитарно-эпидемиологической ситуации, органам власти необходимо будет ограничивать долгосрочные негативные последствия для экономики и стремиться к увеличению производственного потенциала, в том числе за счет государственных инвестиций в инфраструктуру.

Ряд стран уже объявили о масштабных инвестициях в инфраструктуру, в том числе Великобритания, США, Австралия и Италия.

Эффективность бюджетных инвестиций в инфраструктуру для развития экономики

GIH обнаружил, что государственные инвестиции имеют средний фискальный мультипликатор (измеряет влияние увеличения бюджетных расходов на выпуск экономики или ВВП) около 0,8 в течение 1 года и около 1,5 в течение 2–5 лет. 

Эти мультипликаторы выше, чем в среднем для государственных расходов, причем для обоих периодов времени, что свидетельствует о том, что эффект, как правило, выше во время рецессии. Эти выводы важны для правительств и предполагают, что инвестиции в инфраструктуру должны стать важным элементом среднесрочных и долгосрочных планов восстановления и обеспечения устойчивой трансформации экономики.

Роль частных инвестиций в реализации инфраструктурных планов

Хотя многие из указанных выше планов могут быть профинансированы и реализованы за счет традиционных государственных инвестиций, многие аналитики призвали к расширению участия частного сектора в развитии публичной инфраструктуры, и ГЧП, как ожидается, сыграет ключевую роль в привлечении частных инвестиций.

Очевидно, что государственного бюджета окажется недостаточно для удовлетворения растущего спроса на инфраструктуру. До пандемии Азиатский банк развития оценивал ежегодный дефицит инфраструктуры, который должен быть восполнен за счет инвестиций частного сектора, в $204 млрд. Ожидается, что теперь эта сумма увеличится, и для содействия реформам потребуются поддержка международного сообщества (международных финансовых институтов) и частные инвестиции.

Несмотря на это, мы видим, что частные инвестиции в инфраструктуру в большинстве стран сократились. Согласно Infrastructure Monitor 2020, частные инвестиции в инфраструктуру на первичных рынках были низкими и сокращались в 2019 году примерно на $100 – 150 млрд в год (из этой суммы 77% частных инвестиций в инфраструктуру приходилось на страны с более высокими доходами, что свидетельствует о том, что инвестиции в странах с более низким и со средним уровнем дохода были еще ниже). Последние данные показывают дальнейшее падение примерно до $80 млрд в 2020 году – самого низкого уровня за последние десять лет. Это контрастирует с увеличением числа сделок на вторичном рынке в 2020 году, что еще раз доказывает, что проблема состоит не в нехватке частного капитала, а, скорее, в мобилизации этого капитала и отсутствии новых проектов.

Влияние COVID-19 на проекты ГЧП

Пандемия повлияла не только на инвестиционную и операционную фазы, но и планирование и подготовку проектов, а также отбор частного партнера для их реализации.

Инвестиции в ГЧП в 2020 году значительно снизились по сравнению с предыдущими годами (самый низкий уровень инвестиций с 2004 года). По данным Всемирного банка, инвестиции в ГЧП в странах с формирующимся рынком и развивающихся странах в 2020 году составили около $45 млрд в 252 проекта, что на 52% меньше, чем в 2019 году[2]. По состоянию на 25 сентября 2020 г. 256 проектов в этих странах были отменены или отложены по причине транспортных ограничений, недоступности рабочей силы и локдаунов, отложенных тендеров, финансовых проблем, снижения спроса и пр.

Ухудшились и темпы запуска проектов. Данные показывают, что количество сбоев в реализации проектов в стадии разработки достигло пика в апреле и с тех пор сокращалось. Что касается проектов, которые уже находились в стадии строительства, то количество проектов, столкнувшихся с проблемами, достигло пика в мае и с тех пор также сокращалось.

В целом ГЧП оказались устойчивыми к пандемии. Значительная добрая воля и прагматизм позволили продолжить оказание услуг без провала проекта, дефолта проектной компании или прекращения предоставления ключевых государственных услуг.

Следует также отметить, что некоторые секторы ГЧП пострадали больше, чем другие из-за изоляции, социального дистанцирования и ограничений на поездки (транспорт, отдых и туризм). Восстановление данных отраслей может быть медленным, а некоторые изменения останутся постоянными. Но в других секторах наблюдается повышенный спрос и многообещающее будущее (здравоохранение, информационные технологии, энергетика, в том числе ВИЭ и waste to energy), по крайней мере, для инвестиций посредством ГЧП. В этой связи правительствам рекомендуется пересмотреть приоритеты и составить план на «новое будущее».

Приведем некоторые интересные данные статистики и тренды в отношении ГЧП в мире и Европе.

Мир [3]:

  • Увеличение инвестиций в 2020 году во второй половине года: несмотря на продолжающуюся пандемию, объем инвестиций в ГЧП увеличился на 15% во втором полугодии по сравнению с первым.
  • Средний / медианный размер проекта уменьшился: средний размер проекта (183 млн. долларов США) и медианный размер проекта (78 млн. долларов США) в 2020 году были ниже показателей 2019 года (в среднем 243 млрд. долларов США; медианное значение 95 млн. долларов США).
  • Рост малых проектов: на небольшие проекты (менее 100 млн. долларов США) приходилась большая доля от общего числа проектов в 2020 году (59% по сравнению с 53% в 2019 году).
  • Больше всего пострадали проекты транспортного сектора: только 41 проект достиг финансового закрытия по сравнению с 121 проектом в 2019 году. Пандемия оказала значительное влияние на транспортные проекты (тарифные и иные концессии со сбором платы с пользователей), которые столкнулись со значительным снижением доходов и спроса, а также увеличением затрат на внедрение противоэпидемиологических протоколов, включая санитарные меры и социальное дистанцирование.
  • Продолжение инвестиций в возобновляемую энергетику: инвестиции в рамках ГЧП в энергетические гринфилд-проекты продолжались с 2019 г. – из 129 проектов электрогенерации 117 приходились на возобновляемые источники энергии.
  • Зарубежные инвесторы и международные финансовые организации: в 44% из 252 проектов, достигших коммерческого закрытия в 2020 году, наибольшая доля в структуре финансирования принадлежит МФО: Латинская Америка и Карибский бассейн являются регионом с наибольшим количеством проектов, спонсируемых МФО; при этом Франция является страной, спонсировавшей наибольшее количество проектов.
  • В регионах Африки и Ближнего Востока увеличились инвестиции в рамках ГЧП, а в странах Восточной Азии и Тихоокеанского региона – самый серьезный спад: в регионах Африки и Ближнего Востока увеличились инвестиции, при этом в регионах Тропической Африки наблюдался значительный рост инвестиций на 7% с 2019 года и на 14% по сравнению со средним пятилетним уровнем (благодаря множеству проектов, финансируемых DeFi[4]). В Европе и Центральной Азии уровень инвестиций снизился на 42% с 2019 года, это регионы с самым низким годовым объемом инвестиций в ИЦП за последние 10 лет. Уровень инвестиций в странах Восточной Азии и Тихоокеанского региона (обычно являющийся мировым лидером) снизился на 75% (в основном из-за резких блокировок и ограничений на поездки, в результате которых экономика практически остановилась).

Европа

Аналогичные новости пришли с европейских рынков. В European PPP Expertise Centre Market Update отмечается снижение как количества, так и стоимости проектов ГЧП по сравнению с 2019 годом.

  • Стоимость европейских проектов ГЧП снизилась на 27% по сравнению с 2019 годом, а в количественном выражении рынок сократился на 11% (наименьшее количество сделок с 1997 года).
  • Только шесть крупных сделок (более 500 млн евро) были закрыты в 2020 году, и все они были связаны с транспортным сектором (дороги и аэропорты).
  • Активность в телекоммуникационном секторе увеличилась за счет сделок по обеспечению широкополосного доступа в Интернет.
  • 59% закрытых сделок были тарифными концессиями или концессиями со сбором платы –впервые с 1996 года они составили более половины ГЧП, достигших финансового закрытия (тогда как в 2014 году на ГЧП с платой государства приходилось 89% от всех сделок).

Наибольшее сокращение инвестиций в ГЧП постигло транспортную отрасль. При этом, что интересно, ГЧП в области транспорта по-прежнему составляют значительную часть европейских проектов.

Роль и значение ГЧП в привлечении частных инвестиций в национальную инфраструктуру

Помимо стран, объявивших о принятии масштабных инфраструктурных программ и приступивших к их реализации в течение 2020 и начале 2021 года, многие правительства заявили о намерении использовать ГЧП для поддержания и развития рынка инфраструктуры и восстановления экономики после пандемии. Все большее внимание уделяется развитию законодательства, государственных политик и программ в отношении проектов ГЧП. 

Всемирный банк, Азиатский банк развития и другие МФО ожидают, что ГЧП продолжат играть важную роль в устранении инфраструктурного разрыва. Пандемия COVID-19 представляет собой серьезный вызов мировой экономике, но это также дает возможность сосредоточиться на обеспечении устойчивой, качественной инфраструктуры для ускорения деловой активности и сокращения времени восстановления экономики. Мобилизация частных инвестиций в устойчивую инфраструктуру имеет жизненно важное значение, поскольку возможности государственных бюджетов сильно ограничены. Хорошо структурированные ГЧП привлекательны для частного капитала, прозрачны, экономически эффективны и важны как никогда.

В последнее время ГЧП стали предметом пристального внимания в некоторых странах. Например, в Соединенном Королевстве заявили, что не планируют использовать такие модели ГЧП, как PFI/PF2 для инвестиций в инфраструктуру. Но, несмотря на это, чаще всего они все же рассматриваются как ключевой инструмент реализации инфраструктурной политики, особенно в странах с развивающейся экономикой. Ключевые преимущества данного механизма, на которые все чаще обращают внимание, включают:

  • возможность мобилизации частных инвестиций в инфраструктуру, что приобретает все более принципиальное значение;
  • прозрачность и экономическая эффективность модели;
  • ГЧП обеспечивают наилучшее соотношение цены и качества и подвергаются более пристальной оценке со стороны государственных органов;
  • в силу объединения в одном комплексном проекте стадий строительства и эксплуатации объекта инфраструктуры, на частного партнера могут быть возложены ключевые риски реализации проекта, которые в случае с государственными закупками возлагаются на публичную сторону;
  •  прогнозируемость потенциальных расходов бюджета;
  • более высокий уровень управления рисками на протяжении всего жизненного цикла проекта;
  • проекты ГЧП, как правило, реализуются вовремя и в рамках запланированного бюджета по сравнению с государственными закупками.

В то же время при масштабном расширении практики использования данного инструмента для перезапуска инвестиционного цикла необходимо проявлять разумность. В отчете МВФ (февраль 2020 г.) было обращено особое внимание на то, что проекты ГЧП зачастую структурированы таким образом, что не порождают прямых финансовых обязательств бюджета. При этом нередко подобные контракты содержат “забалансовые” условные обязательства, которые способны породить большой объем задолженности для публичной стороны, как в случае с гарантиями минимальной доходности, гарантиями по возмещению расходов при наступлении особых обстоятельств и т.п. В отчете указано, что условные обязательства увеличивались в течение последних нескольких лет, особенно в странах Тропической Африки и Азиатско-Тихоокеанского региона. Есть также признаки того, что отчетность по долгу многих государственных предприятий, вероятно, также недостаточно прозрачна – отчетные данные по странам с низкими доходами показывают низкий уровень долга государственных предприятий, в основном сосредоточенных в транспортном, финансовом, телекоммуникационном и энергетическом секторах, в то время как в других странах, по данным отчета, долг государственных предприятий был больше. Такая “неполная” отчетность вызывает серьезную озабоченность МФО в отношении условных обязательств и реального состояния государственного долга. В отсутствии должного управления, это может иметь серьезные долгосрочные финансовые последствия для правительств.

В этой связи Всемирный банк и другие международные финансовые институты предлагают внедрять методики объективной оценки условных обязательств, их раскрытия, мониторинга и контроля.

Необходимость изменения подходов к планированию и регулированию проектов ГЧП

Однозначного и универсального рецепта в отношении того, как привлечь инвестиции в проекты ГЧП, пока не нашлось. Но все больше стран и авторитетных организаций в области инфраструктуры заявляют о том, что необходимо изменять не только подходы к распределению рисков и условия соглашений в сфере ГЧП, но также корректировать приоритеты и направления инвестиций в инфраструктуру в связи с изменением потребностей и требований к ней в последние несколько лет.

Основной тренд сосредоточен в русле повышения внимания к устойчивости проектов ГЧП к внешним шокам, их инклюзивности и фокусе на выполнении целей в области устойчивого развития.

В начале 2021 года Всемирный банк заявил о продвижении нового подхода к инвестициям в инфраструктуру, который бал назван Зеленым, Устойчивым и Инклюзивным Развитием (Green, Resilient, and Inclusive Development - GRID). Внедрение данного подхода потребует от многих стран пересмотра приоритетов и дополнительных инвестиций. Правительства, инвесторы и общины все чаще вынуждены действовать ответственно, пытаясь тем самым ускорять устойчивое развитие для нынешнего и будущих поколений. Приоритетность экологически «чистых» продуктов, «чистых» рабочих мест, низкоуглеродных технологий и интеллектуальных систем управления рисками, преодоление неравенства в возможностях и результатах за счет инклюзивности на всех уровнях, становится все более важным для инфраструктурных проектов. Такая трансформация потребует четкой политики, законодательных и фискальных стимулов, а также введения конкретных нормативных требований.

В целом, есть три важных направления деятельности правительств в области привлечения частных инвестиций в ГЧП, которые в последнее время становятся очевидными во многих странах:

  • Планирование проектов ГЧП – инвестиции в инфраструктуру должны быть тщательно спланированы, необходимо избегать быстрых результатов с низкокачественными, дорогими, высокоуглеродными и менее устойчивыми инвестициями. Необходимо продвигать программы поддержки инвестиций в зеленую инфраструктуру, которые способствуют достижению целей в области устойчивого развития. Кроме того, страны должны четко артикулировать позицию в отношении использования механизмов ГЧП и их приоретизации в развитии тех или иных секторов инфраструктуры. Инвестор должен понимать позицию государства в отношении применения ГЧП в стране.
  • Законодательство в области ГЧП – большинство стран с успешными программами в сфере ГЧП полагаются на четкую нормативно-правовую базу и прочную институциональную основу для подготовки и реализации таких проектов. Они необходимы для привлечения частных инвестиций, особенно на развивающихся рынках. Всемирный банк призвал страны пересмотреть правовое регулирование в области ГЧП[5], чтобы продвигать более устойчивые, надежные и инклюзивные ГЧП. Ряд стран во время пандемии COVID-19 объявили о принятии новых законов о ГЧП (в том числе Катар, Вьетнам, Филиппины, Кения, Сенегал, Гвинея, Пакистан), и ожидается, что эта тенденция сохранится. О новых подходах в правовом регулировании ГЧП будет рассказано во второй части данной статьи.
  • Пайплайн проектов ГЧП – предсказуемость и определенность важны для подрядчиков и инвесторов. Страны должны конкурировать между собой за привлечение инвестиций в инфраструктуру, и раскрытие информации о планируемом пайплайне проектов ГЧП – проверенный способ вызвать доверие инвесторов и интерес к рынку, который позволяет инвесторам планировать распределение своих ресурсов. Ряд стран следовали этому подходу в течение 2020 и начале 2021 года (в том числе Таиланд, Филиппины, Южная Африка, Чили, Колумбия, Узбекистан, Украина, многие страны Ближнего Востока и Карибского бассейна), и ожидается, что их число станет еще больше.

О новых трендах в регулировании, планировании, подготовке и реализации проектов на фоне пандемии COVID-19, включая изменения в подходах к различным условиям концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, мы поговорим в следующей части статьи.

[1] Ожидается, что мировая численность населения вырастет на 1,5 млрд. к 2030 году и достигнет 8,5 млрд., при этом 97% прироста обеспечат развивающиеся страны (60% азиатских стран и 17% африканских).

[2] Private Participation in Infrastructure: 2020 Annual report. World Bank. С. 5.

[3] Private Participation in Infrastructure: 2020 Annual Report. World Bank.

[4] DeFi (decentralized finance, децентрализованные финансы) — набор сервисов и приложений, разработанных с использованием блокчейна, криптовалют/токенов и смарт-контрактов.

[5] PPP Legal Frameworks Post-COVID-19. Practice Note, World Bank.