Возврат к ГЧП: как изменился инвестиционный процесс в сфере обращения с ТКО в последние два года

Светлана Дубинчина

АО «ИнфраВЭБ»



Реформа системы обращения с отходами способствовала перезагрузке российского рынка ТКО. Со стороны правительства запускаются все новые меры поддержки создания инфраструктурных объектов, регионы и бизнес все активнее используют механизмы ГЧП для таких проектов. Управляющий директор службы инвестиционных соглашений ИнфраВЭБ Светлана Дубинчина проанализировала основные особенности инвестиционных сделок, которые структурировались с начала 2021 года по октябрь 2022 года [1] и были опубликованы в ГИС Торги.

Период 2021-2022 гг. выбран неслучайно, он демонстрирует возврат к традиционной концессионной модели со стороны инвесторов и публичных партнеров. Предшествующий ему 2020-й отметился значительным снижением активности инвесторов, ориентированных на модели ГЧП. В это время активность проявляли преимущественно крупные игроки, которые либо продолжали реализовывать ранее заключенные соглашения, либо осуществляли инвестиционный процесс за счет инвестиционных программ уже существующих активов собственников.

В период 2021- 2022 гг. в ГИС Торги было опубликовано 22 концессионных проекта (16 – в формате ЧКИ, 6 – в формате публичного конкурса) в отношении объектов обработки, обезвреживания, утилизации или захоронения ТКО. С учетом небольшого объема рынка концессионных проектов, этот результат является показателем активизации рынка.

Состав объектов

На состав объектов в значительной степени влияет развитие федерального проекта «Формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами» нацпроекта «Экология». В рамках федпроекта выделяются два основных направления: снижение уровня полигонного захоронения; создание новых мощностей по обработке и утилизации ТКО.

Чтобы выявить основные особенности, мы проанализировали тексты и основные условия 22 концессий:

  • Концессионное соглашение о создании и эксплуатации полигона ТКО для пгт. Игрим, поселений Березовского и Октябрьского районов ХМАО – Югры;
  • Концессионное соглашение в отношении полигона бытовых отходов в Коношском муниципальном районе Архангельской области;
  • Концессионное соглашение о создании и эксплуатации объекта накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО в Боровичском муниципальном районе Новгородской области;
  • Концессионное соглашение в отношении полигона и возводимых на его территории комплекса по сортировке (обработке) ТКО мощностью до 50 тыс. тонн в год в Оренбургской области;
  • Концессионное соглашение о создании и эксплуатации объектов обработки, обезвреживания, утилизации и захоронения ТКО в Магаданской области;
  • Концессионное соглашение о создании и эксплуатации комплексного межмуниципального полигона ТКО для Сургута, Когалыма, поселений Сургутского района ХМАО – Югры;
  • Концессионное соглашение в отношении объектов обработки, утилизации и размещения ТКО в Псковской области;
  • Три концессионных соглашения в Республике Дагестан в отношении создания и эксплуатации объектов, на которых осуществляется обработка, обезвреживание, утилизация и захоронение ТКО в Дербентском районе, в Карабудахкентском и Кумторкалинском районах, в Хасавюртовском районе;
  • Концессионное соглашение в отношении объекта по обезвреживанию (обработке и захоронению) ТКО в Хабаровском крае.
  • 5 концессионных соглашений в Сахалинской области: по созданию и эксплуатации системы коммунальной инфраструктуры в Южно-Курильском г.о. (объект обращения с ТКО «Южно-Курильский»); в Курильском г.о. (объект обращения с ТКО «Итуруп»); по созданию и эксплуатации мусоросортировочного комплекса с межмуниципальным полигоном «Северный – Оха»; по созданию и эксплуатации мусоросортировочного комплекса с межмуниципальным полигоном «Центральный – Поронайск» ; по созданию и эксплуатации мусоросортировочного комплекса с межмуниципальным полигоном «Южный – Южно-Сахалинский»;
  • 3 концессионных соглашения в Забайкальском крае: по созданию и эксплуатации объектов, на которых осуществляется обработка, обезвреживание, утилизация и захоронение ТКО в Петровск-Забайкальском, Чернышевском и Улетовском районах;
  • Концессионное соглашение об эксплуатации полигона ТБО в Арске Республики Татарстан;
  • Концессионное соглашение в отношении объекта размещения отходов в пгт Камские Поляны Республики Татарстан.  

По итогам проведенного анализа можно отметить, что все 22 проекта содержат элементы захоронения. Это говорит о том, что потребность в создании современных объектов размещения, минимизирующих вредное воздействие на окружающую среду, сохраняется. При этом практически каждый из проектов содержит также элементы обработки (20 из 22), обезвреживания (8 из 22) и (или) утилизации (7 из 22). В части утилизации речь идет преимущественно об элементах компостирования и создания цехов по производству РДФ-топлива, а в части обезвреживания – об объектах термического обезвреживания ТКО. Необходимо отметить, что с точки зрения официально заявленных частных инициатив или конкурсов элементов энергетической утилизации в заявленном составе объектов не представлено.

Характерной чертой второй половины 2022 года является повышение роли типового решения ППК РЭО в части состава объектов концессионного соглашения, включающего элементы захоронения, обработки, обезвреживания и утилизации – полигон, мусоросортировочный комплекс, участок компостирования и (опционально) участок по производству РДФ.

Включение в проекты старых объектов

Анализ состава обязательств, которые фигурируют в анализируемых концессионных соглашениях, указывает на то, что по-прежнему инвесторы стремятся компенсировать дефицит новых мощностей как в обработке, так и в захоронении. Из 22 заявленных в ГИС Торги концессионных проектов только два (концессии по полигонам ТКО в Архангельской области и Татарстане) указывают на вовлечение ранее существующего объекта в состав проекта. Остальные направлены преимущественно на создание новых мощностей, что обусловлено желанием инвесторов разделить риски эксплуатации старого полигона и нового инвестпроекта, повысить его привлекательность для привлечения внешнего финансирования. Как правило, к технологическому решению, основанному на реконструкции старого полигона, прибегают в регионах с очевидным дефицитом земельных ресурсов, когда найти альтернативный земельный участок затруднительно.

Роль бюджетного софинансирования в проектах ТКО

В оценке роли государства в софинансировании инвестиционных проектов в сфере обращения с ТКО произошли значительные изменения. Если анализировать опыт 2012-2019 гг., то при структурировании инвестиционных проектов основной акцент преимущественно делался на корректной подготовке тарифной модели, за счет которой концессионер должен был обеспечить возврат вложенных инвестиций.

Принимая во внимание общее повышение роли социальной политики в 2021-2022 годах и акцент на стремлении ограничить или исключить в отдельные периоды рост тарифов на услуги для бизнеса и населения, стороны концессионных соглашений перестали ориентироваться только на тариф, как источник возврата инвестиций. Из 22 концессионных соглашений 9 содержат положения о выплате капитального гранта на этапе строительства с целью снижения давления на тариф, поскольку бюджетное софинансирование в таких проектах не учитывается при формировании состава расходов для расчета регулируемых тарифов. 

В частности, указанные положения включены в концессионные соглашения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Магаданской области, Псковской области, Республики Дагестан, Забайкальском крае.

Также следует отметить, что ранее в таких инвестиционных проектах отсутствовала плата концедента. Основную причину этому мы видим в попытке выстроить тарифоориентированную модель с возможностью компенсации основной части инвестиционных расходов в рамках регулируемого тарифа путем гарантии долгосрочных параметров регулирования и объема необходимой валовой выручки. Указанные гарантии подкреплены в нормативном регулировании условиями субсидирования с возможностью частичной или полной компенсации недополученных доходов (установлены постановлением Правительства РФ от 01.07.2014 N 603).

В ряде новых концессионных соглашений подход видоизменен – часть инвестиционных расходов принимает на себя концедент, выплачивая плату концедента (инвестиционный платеж), как правило, на эксплуатационной стадии. Такая плата покрывает полностью или частично потребность в финансировании долговых обязательств перед финансирующими организациями (старшими кредиторами). В качестве примеров такого подхода можно привести концессии по созданию и эксплуатации объектов ТКО в Свердловской, Новгородской и Магаданской областях, Забайкальском крае.

Появление бюджетного софинансирования со стороны концедентов указывает на то, что заявленный объем инвестиций не может быть однозначно переложен только на население. Также он говорит о повышенном внимании публичного сектора к развитию отрасли по обращению с ТКО, в том числе как о необходимом и обязательном элементе современной комфортной среды. При этом анализ присутствующих на рынке технологических решений указывает на потребность в проектах с более глубокой степенью переработки отходов как материальной, так и энергетической утилизации, что должно повысить роль вторичной продукции в экономике отрасли и снизить давление как на публичную сторону, так и население.

Роль софинансирования ППК РЭО – влияние на выбор состава объекта

В период со второго полугодия 2021 года по первое полугодие 2022 года существенным образом претерпели изменения условия регулирования предоставления мер поддержки со стороны ППК РЭО. Так, указом Президента РФ от 10.02.2022 N 49 расширена возможность поддержки дочерних организаций, осуществляющих инвестиционные проекты в отрасли (право предоставлять акционерные займы дочерним обществам) и определена роль компании в предоставлении мер поддержки компаниям отрасли и регионам. В частности, учтено участие ППК РЭО в случаях, предусмотренных Правительством РФ, в отборе получателей межбюджетных трансфертов, а также в отборе индивидуальных предпринимателей, юридических и физических лиц, которым Минприроды России предоставляет субсидии на мероприятия в области обращения с отходами. Документ также предоставил право Правительству РФ устанавливать формы и условия финансирования инвестиционных проектов за пределами закрепленных указом Президента РФ от 14.01.2019 N 8. Это должно сделать процесс регулирования инвестиционной деятельности компании более оперативным.

Наблюдательным советом ППК РЭО в первой половине 2022 года были разработаны и утверждены внутренние методические документы, определяющие порядок отбора и финансирования инвестиционных проектов и оказания мер поддержки за счет средств, полученных от размещения так называемых зеленых облигаций. Этот инструмент в перспективе должен обеспечить роль ППК РЭО как гаранта для финансового рынка, указывающего, что проекты, в которые размещены средства, привлеченные компанией, прошли определенную верификацию. Необходимо обратить особое внимание, что состав проектов, кредитором которых может выступать ППК РЭО, имеет объективные ограничения. В частности, компания не предоставляет финансирования в создание объектов обезвреживания ТКО, что в перспективе потребует поиска технологий, которые будут направлены на глубокую переработку ТКО, обеспечивающую высокую степень рециклинга и рекуперации.

В 10 из 22 проанализированных концессионных проектов заявлено предоставление софинансирования ППК РЭО, либо в открытых источниках также содержится информация о возможном софинансировании ППК РЭО. Например, это концессии о создании и эксплуатации полигона ТКО в ХМАО-Югре, объектов обработки, обезвреживания, утилизации и захоронения ТКО в Магаданской области, Дагестане, Псковской области, Забайкальском крае, Сахалинской области. 

Важно понимать, что с учетом общего объема инвестиций, заявляемых в указанных выше проектах, они реализуются с привлечением средств ППК РЭО, как одного из кредиторов. В этой связи на структуру концессионных проектов влияет как практика и регулирование государственной компании (в частности это касается выбора проектного решения и условий финансирования), так и практика предоставления финансирования крупнейших кредитных организаций, поддерживающих проекты в сфере обращения с ТКО. Это, в свою очередь приводит к усложнению договорной модели в рамках новых совместных проектов ППК РЭО и традиционного рынка кредитного капитала.

Являясь инфраструктурным консультантом, ИнфраВЭБ обеспечивает подготовку и сопровождение проектов в различных отраслях экономики, в том числе в отрасли обращения с ТКО (от разработки концепции проекта и системы обращения с ТКО в регионе до сопровождения клиентов на этапе эксплуатации объектов). Компания выделяет для себя одной из задач – компиляцию основных существующих подходов к финансированию сделок в данном секторе с целью для повышения числа инвесторов, заинтересованных в их успешной реализации.

ESG – есть ли влияние

Завершая краткий обзор концессионных проектов, необходимо отметить, что данный период также стал переходным в оценке и унификации подходов для внедрения принципов ESG в структурирование концессионных проектов в сфере обращения с ТКО. В частности, он отмечен вступлением в силу постановления Правительства РФ от 21.09.2021 N 1587. Приведенный выше состав объектов концессионных соглашений указывает на потребность в поддержке комплексных проектов, включающих элементы обработки и захоронения ТКО.

В российской таксономии зеленых и адаптационных проектов присутствует возможность получить статус адаптационного проекта и привлечь средства инвесторов в адаптационные проекты, если объекты концессионных соглашений являются комплексными проектами, включающими элементы обработки и захоронения твердых коммунальных отходов, и соответствуют показателям ресурсной и энергетической эффективности согласно информационно-техническому справочнику по наилучшим доступным технологиям. При этом количество обработанных отходов должно составлять 100%. Необходимо отметить, что с момента выхода постановления Правительства РФ от 21.09.2021 N 1587 произошли значительные изменения на рынке зеленых инвестиций. В частности, введение санкций и иных ограничений требует проведения актуализации «зеленой» таксономии. Также «зеленая» таксономия подлежит актуализации в связи с динамикой нормативного регулирования, в частности, справочники ИТС НДТ 15-2016 и 17-2016, которые упоминаются в таксономии признаны устаревшими и взамен их утверждены и действуют справочники ИТС НДТ 15-2021 и 17-2021.

Данные критерии являются достаточно высокими, что потребует в перспективе более тщательного подхода к подбору технологических решений и формированию технико-экономических параметров объектов концессионных соглашений в данной отрасли. Экспертную поддержку участникам рынка в проработке и запуске таких проектов готовы оказать и в ИнфраВЭБ, реализующем функции института развития.

[1] Данные по состоянию на 30.09.2022. В анализе не были учтены сделки в активной стадии структурирования, но информация о них не является общедоступной.